第21章 官僚的民主与社会效率(1)

远离剥削与剥夺、压制与压迫，是西方国家在经济与文化方面比以往任何文明发展更快的原因。税收制度必须得到人民的赞同，为此英美人民进行了多次斗争。现在，议会每年都要通过大量新立法，欧盟官员也会进一步增加各种法规，以迎合游说的人员。为此，有人愤然放弃经商，还有一些人的积极性大受影响。唯一受益的是在法庭上为案件辩护的律师和受委派管理这些法规的官员。西方人面对着太多的法律法规，他们生活的各个方面都受到了影响。这主要是因为政府干涉过多。

捕鱼危机背后的隐疾

特里·斯廷普森在英格兰东部的布赖特灵西（Brightlingsea）从事捕鱼已有30年。1900年，在这座海滨小镇共有150艘渔船。20年前，大约有十几艘。今天，斯廷普森的渔船是小镇上唯一的一艘渔船。戴雨果教授在他的“海洋之光二号”（SeaGloryⅡ）渔船上待了一天，试图寻找其中的原因。

斯廷普森备船出发前，戴雨果教授帮忙在甲板上摆了一张网，确保它有序落入海中。斯廷普森指出，教授衣服上的套环很不安全——如果被渔网兜住，他会被拖入大海。由于渔网可能拖拉救生衣上的套环而产生危险，捕鱼期间斯廷普森并不穿救生衣，尽管有关规定要求他这样做。不过他还是准备了一件放在身边，以防不测。

当渔船向海面进发时，斯廷普森向教授谈起了另外一项蹩脚的规定，他决定不予理睬。他说：“按规定，我应该在船四周安装一道一米高的安全护栏。但是，我不得不将它拆掉，因为那太危险了！有一位工程师来为我修理发捕鱼是世界上最古老也最艰辛的工作之一。但是近些年，欧洲捕捞船能捕到的鱼变少了，捕鱼的政策规定却多了。特里·斯廷普森已经捕了二十多年的鱼，他热爱这份工作。斯廷普森先生的渔船不到10米长，他做的是小生意。英国的港口挤满了这样的小渔船，事实上，它们占了英国捕鱼船只的77%。但是欧洲的法规规定这些小渔船只能捕捞4%的英国捕鱼配额，这条法规逼迫很多人离开这一行当。

动机，他差点从护栏翻下大海，所以我把它拆掉了。”随着考察的进一步深入，教授发现欧洲捕鱼业不利于生产的规定已是一个普遍现象。

在海上航行一个小时左右，渔船抵达了斯廷普森的第一道漂网前，他需要利用机械手段将网收起来。网中拉起来的东西足够装满一辆大型手推车，但是大部分是海草、海胆（在英国，这种东西没有市场）、垃圾和无法食用的海星。不过，也有一些很好的鱼，包括鳐鱼、鲅鱼和几种多佛鲽鱼。斯廷普森和教授开始将鱼分门别类放入桶中。

下面发生的事情让教授感到十分震惊。斯廷普森拿起一把尺子，开始测量多佛鲽鱼的尺寸。任何长度小于24厘米的都被他重新扔进海里。在此过程中，他尽量避免上空盘旋的海鸥抓住它们。但是，离开水几分钟之后，许多鱼早已死去。还有一些受伤之后也将性命不保。斯廷普森的做法看起来近乎疯狂，但是欧盟规定禁止他捕捞小于规定尺寸的多佛鲽鱼。这个规定的初衷是保护小鱼，让它们有机会长成成鱼。如果它们重新进入海水时还活着，这一规定确实有效。但是，事实上活着的斯廷普森先生必须就捕鱼的种类和大小多加小心，这就意味着他要做一项特殊的工作——量鱼。分类和丈量所捕的鱼，还得掌舵，他一个人要应付很多工作。几个小时后，我们捕了一堆鳐鱼。总共算下来，今天的捕捞只能带来不到100英镑的收入，这还没有减去斯廷普森要为他的船付的各种费用。

鱼少之又少。教授试图自己测量一些鱼的尺寸。由于鱼是湿的，很滑，而且不断扭动，所以很难准确测量它们。

事实证明，这只是一系列疯狂举动的开始。与所有欧盟的渔民一样，斯廷普森必须遵守相关数量规定，每个月捕捞的各种鱼类不能超过规定的最大重量。但是，那些靠近陆地捕鱼的近海渔民，他们在混合渔场作业，各种鱼类都混合在一起，将渔网收起来之前，他们根本不知道自己抓到的是什么鱼。如果他们发现自己捕到的某种鱼超过了规定限额，那就不得不将多出的鱼扔回海里，虽然这些鱼通常是死的或者将要死的。如果渔民们违反规定的话，他们将面临5万英镑罚款。

斯廷普森解释说：“定额实在太少，有些船只一次出海便能捕捞大量鱼类，而从技术角度讲，他们当月便不能再次出海了，除非他们能找到另外可以捕捞的鱼种。”

这个月的天气一直很糟糕，今天是斯廷普森第一天可以出海捕鱼，所以超出定额的风险还不太大。不过，他以前的确违反过规定。今年稍晚的时候，他将出席一次庭审，可能面临高达20万英镑的罚款。事实上，去年他扣除成本的收入是7000英镑，远远低于英国一个专职员工的法定最低工资。如果他试图批发今天捕到的鱼类，便会亏本。他在布赖特灵西有一个自己的小货摊，每周可以用两天出售自己的鱼类，因此还能勉强维持生计。

那么，在他看来，定额制度产生了何种影响呢？“除了让辛勤劳作的渔民放弃自己的职业，什么效果都没有。这种制度目的是为了生态保护，实际一点保护作用也起不到。我认为，它在毁灭这个行业。这些规定对渔民一点好处都没有，对像我这样的近海渔民更加不利。根据船只尺寸，我们将在捕鱼种类方面受到限制。对于近海捕捞来说，我的船显得太大了，但其实它只有9米长。”

教授问斯廷普森，在他看来，为什么许多渔民放弃了捕捞。你可能认为，他会说鱼的数量不断下降，但是他并不这样认为。“并不是因为鱼变少了，完全不是那么回事。现在，我们扔回海中的鱼的数量比过去还要多（与当前规定刚刚实施时相比），”他说，“海里并不缺少鱼。只要出海捕捞，总有足够的鱼。”

相反，他认为他所在地区渔业产量下降有三个方面的原因。其一，燃料成本太高；其二，在航行过程中，他曾告诉我那里新建了一个风电场，人们去那里工作可以拿到更高的工资；其三，最重要的是，烦琐的法律法规限制了渔业发展。

“每个月，纽卡斯尔（数百英里以外的一座城市）的某个人决定我们的捕捞量。他们根本不了解情况。他们只是照本宣科的书呆子。”

在他看来，如果取消这些规定，英国退出欧盟，英国的渔业是否可以重获生机呢？他说：“要想让这个行业完全恢复，现在已经太晚了。但是，为本地提供鱼类的小船仍然可以重新营业。”既然收入不多，还要忍受各种限制，斯廷普森为何还继续从事这一职业呢？“我喜爱大海，也喜爱自由。我不喜欢为旁人打工。我接受过六年模具制造培训，但我还是更喜欢在海上航行。我喜欢捕鱼，它很有乐趣。现在的麻烦是束缚太多，各方面都在限制渔业。你不能随心所欲地出海，尽情享受捕捞的乐趣。”

法规背后的动机是好的，是为了避免过度捕捞，为子孙后代保留资源，让欧盟各方满意。但是，具体实施过程中由于管理人员缺乏一些基本常识，使事情向着更糟的方向发展了。

2011年，英国电视烹饪节目厨师费恩利·惠汀斯托尔发现，由于欧盟规定，渔民在北海捕到的鱼有一半被重新扔回了大海。他在网上发起了一项活动，迫使英国议会进行辩论，由政府出资进行专项研究，如果废除鱼类回放规定，将出现何种后果。该运动还向欧盟渔业专员、欧盟共同渔业政策改革小组和欧盟议会所有成员发去了一封公开信，签名人数超过70万。

2012年6月，欧盟理事会宣布，鲭鱼和鲱鱼回放规定将在2014年终止，鳕鱼、黑线鳕、鲽鱼、鳎鱼回放规定将在2018年废止。然而，我们并不清楚目前的制度将被何种新规定取代，以及新规定将会存在何种改善。

深陷过度立法泥潭的西方政府

西方人习惯认为，中国的官僚限制非常严重，因为它具有世界上最古老和最理性的官僚体制。但事实上，“官僚作风”（RedTape，字面意思是“红头文件”。历史上，官方和法律文件通常采用卷轴方式传递，外面用红色丝带捆扎）在欧洲可能更为盛行。

在欧洲，公开的腐败行为虽然存在，但与世界其他国家相比，情况或许并没有那么严重。例如，在意大利南部，行贿受贿被认为是一种令人痛苦但不可避免的社会现象。而且西方人在做极为简单的事情时，也要填写大量的文件资料。中国人到欧洲以后经常惊讶地发现，即使像开办银行账户这样简单的事情，也要大费周折。他们经常会问，规章制度如此繁杂的社会文化到底是如何孕育出世界领先的经济体的。

一个简单的回答是，事实并非如此。与今天相比，当初孕育工业革命的西方社会环境要自由得多。但是，慢慢地，而且理由充足地，自由受到了限制，直至繁杂的规定形成为一种障碍。

如果你是一位贵族地主或者商人，18和19世纪的欧洲生活环境对你来说就相当美好。然而，如果你是一位农夫或者普通工人，生活则会非常艰难。当时并不存在社会保险或者法定医疗保健制度。如果时运不济，在很多国家，你只能指望他人施舍，虽然英国规定本地政府有责任照顾穷人。18世纪，英国工人阶级开始通过互助会形式联合起来，当你遭遇困境便可通过这种保险计划获得救助。

18世纪末发生的两个事件以不可逆转的方式改变了西方人对权势与个人权利的态度。第一件事是1776年《美国独立宣言》的签署，刚刚独立的美国人脱离了自己的宗主国英国，因为他们抱怨被征税却没有参与讨论被征这些税赋可享有的权利。第二件事是1789年的法国革命，普通民众起来反抗贵族和教会，这些人具有免税权，而普通民众都必须交税。

许多年之后，这两大历史事件的影响才完全清晰起来。事实上，很多人认为，至今还能感受到它们的余波。西方人经常引用的一个故事是，有人问周恩来如何评价法国革命的影响。“现在回答还为时尚早。”他说。不过，无论统治者和被统治者都很快意识到了一个问题。如有必要，普通人可以通过暴力方式获得自己想要的东西。因此，执政者应该更好地理解他们。

这些事件后，不同组织常常发动各种运动，而且大多都是非常正义的运动，要求政府承认他们的权利。这些权利包括，工人要求公平的工资和安全的工作环境，组建行业工会和全民投票权。后来，特别是20世纪60年代和70年代，人们将关注的焦点放在了消除性别、种族和性取向歧视上。这些运动都导致了立法的变化。但是，绝大多数情况下，对于经济发展来说，这些权利都是一种错误，至少是一种障碍。

这一趋势最显著的一个具体表现是大量立法的出现。1923年英国新通过的立法可以包含在一本500页的法律汇编中。但是，到了1996年，每年的新立法数量已经上升到了4卷，页数高达4096页。即便如此，与欧盟通过的新的立法数量相比，仍然是小巫见大巫——英国必须遵守这些法律。

当然，对于律师来说，这些都是好消息。但是，对于普通民众来说，他们会认为法律的目的不再是为了帮助他们更好地生活，而是为了确保法律工作者中饱私囊。即便他们不必面对诸如成立公司或者办理离婚等日常诉讼不断高涨的费用和复杂程序，他们仍几乎很少能够长时间地远离律师。在很多国家，人们经常收到律师事务所“毛遂自荐”的短信或者电子邮件，主动要求帮助人们为他们的“事故”寻求赔偿。事实上，发信人并不清楚接收者是否的确遭遇了事故，他们只是在群发信息，希望以此招徕生意。

与大量新增法律法规有关的一个现象是，人们对诉讼的恐惧心理。企业常常投入大量人力物力避免遭遇各种官司。出于这种原因，而非真正为公民福利考虑，许多组织特别重视所谓“健康与安全”问题。通常，这会导致一些非常奇怪的结果。

例如学校禁止学生玩“板栗游戏”（conkers）——一种英国传统游戏，孩子们用绳子穿上七叶树果实互相撞击——校方声称担心果实碎片击中学生眼睛；或者警察不救助落入河里的人们，以免自己也被淹死，因为遇难警察的家属有权向当局索要数百万英镑的赔偿。为避免事故引发复杂的法律问题，教师和医生用于填写表格的时间似乎比照顾学生和病人的时间还要多。人们经常以极为怪异的理由起诉雇主，例如，地板湿滑摔倒或者未被晋升等（声称存在性别或种族歧视）。

红头文件的大量增长导致了许多负面影响。其中之一是“身份文化”（CultureofEntitlement）的发展，人们对法律所规定的自己享有的权利非常了解，对自己的责任则不感兴趣。

另外一个是不再接受事故和消极事件不可避免发生以及并不一定有人存在过失的现实。因此，一旦发生事故，即使像干旱这种无法控制的事件，人们也会下意识地认为必须有人为此承担责任。凡事都可能有风险。但是，西方行政事务似乎渴望消除所有风险。这不仅是不可能实现的，而且对于经济效益的发展也是有致命危害的。

当前西方的经济困境开始于2008年到2009年的一系列银行倒闭事件。突然之间，银行既不敢向其他银行贷款，也不敢向企业提供资金，因为担心对方无力偿还。由此产生的“信贷紧缩”（creditcrunch，即信贷系统瘫痪）导致了恶性循环。企业需要借款才能投资新项目并创造新的工作机会，而个人需要贷款才能购买大件商品，如房子和车。如果借款都成了问题，商人们就不会再去投资，个人也不会去购买大件商品。银行最希望避免的情况——人们无力偿还贷款——将更有可能发生。结果就会导致经济的衰退。

为了摆脱经济衰退，西方国家急切需要改善两方面的问题：促进借贷和创造就业。但是即便是在美国这个全世界公认的最欢迎创新力的国家，希望创造新就业机会的人们经常发现自己被淹没在红头文件的海洋中。据小型企业管理局（SmallBusinessAdministration）统计——该管理局是美国政府的一个机构，目的是为企业家提供支持——由于就业规定，每雇用一个新员工，企业家每年就要多支付8000到10000美元。不出所料，最近的一项调查表明，78%的美国小型企业业主认为过度的官僚制度成为了他们雇用新工人的障碍。欧洲人指出，欧洲官僚制度强加给他们的条例更甚。

同时，银行被迫处理太多的行政文案，用于核心业务的时间大幅降低，即处理贷款的时间所剩无几。弗吉尼亚州罗诺克峡谷银行总裁告诉国会议员埃里克·坎托：“社区银行要投入大量人力物力处理行政事务，以致不能很好地处理信贷业务。”

西方世界的官僚

庇护所里的忍者龟