满人入关，依照惯例，大体上延续前朝的制度。在土地制度方面，清朝承认明朝土地制度的现实。
清初的赋役制度，名义上延续“一条鞭法”，实际上却是“一条鞭法”+“丁银”。
丁银征收过程中，出现重重弊端。如康熙认为，“人丁虽增，地亩并未加广”，即荒地开垦已尽，增加丁赋失去了税源依据。故，康熙推出变革措施为：“滋生人丁永不加赋。”
康熙的政策虽然不再增加丁税总额，但仍然是按丁征税，因此丁银制度所固有的种种弊端及由其引起的各种问题也就只能依然存在。
雍正采取了“摊丁入地”的变革措施。其最主要的内容就是：废除单独征收人口税，把过去所课税的丁银全部都摊入土地田亩里，然后按土地的单一标准征收税项。
“摊丁入地”，是明朝“一条鞭法”以来赋役内容的继续简化。它是将中国历史上以人丁、地亩双重征税标准，变为以土地作为单一征税标准的一次重大变革。它简化了税收的原则和手续，在一定程度上改变了赋役不均的情况，增加了地主的赋役，减轻了无地少地农民的负担，同时也减少了户口隐漏，稳定了社会秩序，促进了生产发展，使国家的财政收入有了保证。
“摊丁入地”的推广导致与古代赋役制度相联系的人丁编审制度失去意义，农民不再被强制束缚在土地上，大量剩余劳动力可以流动，佣工、经商、从事手工业等，这显然对商品经济的活跃起了重要的推动作用。
但是，“摊丁入地”导致土地产权关系复杂化，如所谓的永佃制（或一田多主）等，这又是导致中国国民党土地制度变革失败的原因之一。这项改革的另一个“副产品”是，使中国离“工业革命”更远。
清初土地制度：承续明朝体制
满人入关，依照惯例，大体上延续前朝的制度。在土地制度方面，清朝承认明朝土地制度的现实，赋税征收按照明朝万历年间的旧规。在明末动乱中，一部分地主的土地遭到了起义军的破坏，清朝政府据此宣布，凡为“贼党”“霸占”的田业，一定要归还原主，以恢复地主“故业”。
一、清朝延续明朝的土地产权制度
从一些土地的名称上可反映出来，满人入关之后，大致沿用了前朝的不少制度。清代玉田县有“寿宁公主地”、“景府地”，天津有“会昌侯地”等名称。寿宁公主是明神宗的女儿，嫁给冉兴让。冉兴让于公元1644年为李自成大军所杀。“景府地”是明世宗子景王朱载圳的封地，他的藩封在湖广，但封地有在玉田县的。会昌侯是明朝外戚孙继宗的封爵。“寿宁公主地”等名称，从明朝保留到清朝，但是这些土地的主人已经变化了。承种人还是早先的佃户，交纳租赋也没有变化。土地名称、经营方式都不变，土地制度也是依前旧制。
虽说清制沿袭明制，但并非完全照搬，也有少许的变化。明代土地分官田（公田）、民田（私田）两类，《明史？食货志》说：“初，官田皆宋、元时入官田地，厥后有还官田，没官田，断入官田，学田，皇庄，牧马草场，城蠕苜蓿地，牲地，园陵坟地，公占隙地诸王、公主、勋戚、大臣、内监、寺观赐乞田庄，百官职田，边臣养廉田，军民、商屯田，通谓之官田，其余为民田。”清代的土地也分官田、民田两大类，官田又分庄田、屯田、营田等类，庄田也有不同形式，有内务府庄田，礼部庄田，光禄寺庄田，王、公、宗室庄田，八旗庄田。屯田，主要设在直隶和新疆，多属军屯。水利田，又称“营田水利”，政府倡导，在直隶、陕西等省开发水利，种稻。清代官田的名称没有明朝那么多，它也不是按土地来源区分的，而是以它的用途来定名。清代的民田，以土质分上、中、下三种，以耕种情况和用途分为：荒地（未开垦的土地），荒田（垦而未种的土地），熟地，小地（畸零地），灶地（直隶、沿海煮盐的土地），备荒地（专用以备荒），其他都称为白地。概括清代的官民田地，可以民、屯、庄、灶来表示。
二、清初延续明朝土地税制
明中期创“一条鞭法”，将力役折银分摊于田亩征收。清初的赋役制度承袭明代的一条鞭法，但实行得不够彻底和普遍，丁银和田赋仍是两个税目，并延续明末的“辽饷”。
“辽饷”是明末的“三饷”之一。明末三饷，即辽饷、剿饷、练饷。（1）辽饷，明末为筹充辽东军饷、对付后金（清）而加派的田赋。万历四十六年（公元1618年），以向辽东用兵为由，按亩加派军饷，经过前后三次增额，到泰昌元年（公元1620年），加到每亩银九厘，一年得银五百二十万两，相当于全国总赋额的三分之一以上。到崇祯末年，超过九百万两。（2）剿饷，明末为筹措镇压民变军饷而加派的田赋。《明史？食货志二》云：“（崇祯十年）复行均输法，因粮输饷，亩计米六合，石折银八钱，又亩加征一六四厘九丝。”原定以一年为期，但一年以后并未取消。到崇祯末年，剿饷共征三百三十万两。（3）练饷，明末以筹措练兵军饷为名加派的田赋。崇祯十二年（公元1639年），在停征剿饷后，接着征收练饷，规定每亩加征银一分四五厘，总额达七百三十万两。
明末“三饷”的加派，使已经激化的社会矛盾更趋尖锐，并成为明朝灭亡的重要原因之一。
满人入关之初，大加挞伐“三饷”，明确说要豁除“三饷加派”，并表示“不加赋”。顺治元年（公元1644年）七月，摄政王多尔衮明谕：“前朝弊政厉民最甚者，莫如加派辽饷，以致民穷盗起，而复加剿饷，再为各边抽练，而后加练饷。唯此三饷，数倍正供，苦累小民，剔脂刮髓……自顺治元年为始，凡正额之外，一切加派，如辽饷、剿饷、练饷及召买米豆尽行蠲免……如有官吏朦胧混征暗派者，查实纠参，必杀无赦！”
当年十月，清世祖在即位诏中重申：“地亩钱粮俱照前朝会计录原额，自顺治元年五月初一日起，按亩征解，凡加派辽饷、新饷、练饷、召买等项，悉行蠲免。”
对于这等弊政，作为后来者，指责前朝行“弊政”、“疵政”而失去天意、民心，自己取而代之是顺天意，无疑是争取民心的“统战”技巧。不过，待满人征服华夏各地之后，就不再提“三饷”的可恨之处，更不说“必杀无赦”了。事实上，免除“三饷”的谕旨并未严格贯彻执行。除了多尔衮在边外筑城而加派9省额外钱粮250余万两、顺治亲政命抵额粮，及顺治末一度加征练饷、康熙即位予以“急停”之外，应当指出的是，占“三饷”总额三分之一的辽饷停征不久，即“以前项辽饷在万历年间加派，故复照旧派征”。也就是说，在实际执行中被停征的仅剿饷、练饷而已。
正是这一缘故，顺治十四年（公元1657年），朝廷下令编纂《赋役全书》时称：“钱粮则例，俱照万历年间，其天启、崇祯时加增，尽行蠲免。”这里的“万历年间”，实际上是说万历四十八年（公元1620年）。之所以用万历年的，是因为，清入关以后，北京宫阙多毁，户部赋役册籍多有散失，明代天启、崇祯年间的册籍已荡然无存，唯万历朝册籍尚在。于是清朝统治者以万历朝的册籍作为征收田赋的依据。
康熙二十四年至二十六年（1685—1687）重修的《简明赋役全书》，虽然将顺治以来新增户口、田土予以增补，并删去丝秒以下尾数，但书成以后，“以九卿议旧书行之已久，新书停其颁发”。于是，顺治十四年修纂的《赋役全书》所载万历四十八年“钱粮则例”及地丁原额具有极其重要的意义。以后，虽然由于户口、垦田增加而地丁总额逐渐上升，但就全国每年丁粮田赋而言，在一个相当长的时期内还是力求恢复万历旧额。
到了康熙五十一年（公元1712年），谕定丁银总额，是“不加赋”的重要举措。此谕命以康熙五十年丁册定为常额，“嗣后所生人丁，免其加增钱粮”。康熙五十二年《恩诏》重申此谕，并首次提出“续生人丁，永不加赋”。康熙的“永不加赋”专指丁银而言。
以上大致是清初的土地税制情况。
三、完善土地税征收管理制度
当时的社会，土地仍是财富之母。如何确保土地税赋的足额征收，是一件大事。清朝政府总结前朝的经验教训，采取了一系列的征税措施。
第一，清初继承与仿效明代制度，建立与完善财政管理机构。中央财政的主管部门为户部，负责人是尚书，其职责是“掌天下之地政与其版籍，以赞上养万民，凡赋税征课之则，俸饷颁给之制，仓库出纳之数，川陆转运之宜，百司以达于部”。户部下设有十四个清吏司，各按省区命名，对口考核与管理各种财政的收入与支出事项。在地方，以藩司主管一省财政机构，上受中央户部管辖，下管道、府（州），分管税粮运输、储存；设盐法道主管盐税征收；设关司道，分管关税征纳。道一级的财政长官为分守道，掌钱谷征纳与会计，府一级由同知掌税征、会计、出纳诸事。州县是地方财政的基层组织，除知县负有理财职责外，县丞掌粮马、征税、户籍诸职，县的属官巡检、课税大使等也为经征赋税、办理财政收支事务官员。这样随着中央到地方各级财政机构的建立与官员的配置，就形成了由皇帝严密控制全国财政收支的组织体系。
第二，编纂《赋役全书》。从稳定统治出发，清廷通过清理赋役簿籍，编纂《赋役全书》，以整顿赋役制度，增加财政收入。顺治三年（公元1646年），“谕户部稽核钱粮原额，汇为赋役全书”，此书系以明万历旧籍赋役原额为准编定的。顺治十一年（公元1654年）又“命侍郎王宏祚订正《赋役全书》”。在书中，“先列地丁原额，次荒亡，次实征，次起运存留。起运分别部寺仓口，存留详列款项细数”。顺治十四年（公元1657年），赋役正式按修纂后的《赋役全书》执行。由于《赋役全书》详列地丁原额、逃亡丁数、田亩开垦数、赋役的实征数及留存等内容，分别按旧管、新收、开除、实在四栏汇编，这就使各地在征收赋税时有章可循，从而稳定了国家的财政收入。
第三，清查田亩户口，编立鱼鳞册与黄册。为使各地赋役的征收完纳落到实处，清朝还同时编立鱼鳞册与黄册，使之与《赋役全书》相互配套，利于执行。鱼鳞册即土地丈量册，详载田地的形状、大小，以及上、中、下田则等内容。黄册也系清初斟酌明制而定，顺治三年规定三年一编审，后又改为五年一编审。黄册不仅详载人丁数，而且详列各项赋税预征数。
顺治十五年（公元1658年）派御史赴河南、山东等地去督率州县官吏“履亩清丈，分别荒熟实数，凡直省田土，悉登（顺治）十一年新编《赋役全书》，其与前明万历年间《赋役全书》数符者不丈。又以山东明藩田产相沿以五百四十步为一亩，照民田例概以二百四十步为一亩。顺治十八年巡按河南御史刘源濬请以开垦荒地之初，免其杂项差役，并令地方官先给帖文，详载姓名、地址、年月，以杜争讼。”康熙八年（公元1669年），特令“将前明废藩田产给予原种之人，改为民户，号为更名地，承为世业……与民田一例输粮，免纳租银”。由于各地田亩资料详载于鱼鳞图册，因而各地在清丈田亩的同时，还不断核实与修订鱼鳞图册。
此外，朝廷从计丁授役的目的出发，又不断进行查核户口，强化对户籍（主要是人丁）的控制。“悉令州县，编置牌甲，于是制编审户口之法”，并规定“州县城乡十户立一牌头，十牌立一甲头。十保立一保长。户给印牌，书其姓名丁口，出则注其所往，入则稽其所来”，也就是要控制人口流动和掌握人丁的确切数。
第四，改进赋税征收办法。《赋役全书》颁行后，各地虽以此为征收钱粮的依据，但又有胥吏巧立名目，进行私派。顺治十二年（公元1655年），都察院左副都御史孙建宗指出：“大抵今日之为百姓，不苦于额赋而苦于赋役额外之征求，苦乐不均之摊派也。”为了免除奸吏中饱苛征，清初多次改进赋税征收方法。先是采用易知由单和截票法，征收前先将列有税率、应纳钱粮数及见交钱粮数等栏的易知由单发给花户（民户），花户按限完纳后，发给截票，官府在钱粮入库时还要填入印簿，岁末缴司报部。同时，各官府还要造粮册及奏销清册，以防偷漏贪污。其后在执行过程中又发现“截票”仍有漏洞，一些奸吏往往“借称磨对”将纳户的“截票”扣留不给，因而遂有已完作未完、多征作少征者。对此清朝又改为三联单法和滚单法。三联单分为票根、纳户执照、比限查截三联，各记载钱粮应征实数。票根给予催征差役，纳户执照给予税户，比限查截存于官，民户依次纳税。如三联单不载应征税额或不将单给予民户，准由民告官论罪。滚单法则以每里5户至10户为一单位，只用一单，上注明纳税人姓名及应纳税额及各限应完纳数，依户滚催，不许里长柜役等征收。
通过继承明朝的土地制度（包括土地税制）中较为健全的部分，并有所创新，包括土地税征管举措的完善，清初的财政与经济得以较快恢复。
以顺治十六年（公元1659年）和顺治八年（公元1651年）相比，耕地面积增加了将近一倍，各地区出现了“流亡渐集，户口渐蕃，草莱渐辟”的局面。国家的财政有了明显好转，国库征收的银两以及米、麦、豆等都相应有了较大的增长。据《清实录》的记载，顺治八年征银2110万两，米豆麦等57.3942万石，但至顺治十六年已上升为征银2558万两，米豆麦等620.172万石。
清代土地制度变革的背景
张居正的“一条鞭法”，不另征丁税（俗称“人头税”），而力役又可纳银代替，故人民有较大的迁徙自由。而此前，朱元璋的黄册里甲制度限制了人员的流动。当时的法律规定：“农业者不出一里之间，朝出暮入，作息之道相互知。”任何人离乡百里，都必须持“路引”，“路引”实际上就是离乡的证明。
当然，明朝不少地方并未全面执行“一条鞭法”，仍然向人丁征收一部分代役银，沿袭下来就成为丁银，又叫“丁徭银”、“徭里银”。
所以，有人说，清初的丁银是明末“一条鞭法”改革不彻底的遗留。《摊丁入亩：未改“赋外之赋”》，《投资者报》2009年9月15日。严格地讲，不是“改革不彻底”，而是张居正“人亡政息”，一条鞭法未能继续执行。
由此，清初的赋役制度，名义上延续“一条鞭法”，实际上却是“一条鞭法”以前的做法，即“田赋”+“丁银”。
一、丁银征收的弊端
清初丁银的一个大弊端是负担不均。现代财税理论主张的根本征税原则是“公平税负”。可是，丁银的征收，却存在明显的不公平。按人征丁银，必然是由无地少地的农民和其他劳动者来承担丁税的大部分，而地主富户因人口少负担的丁银也少。
清朝前期获鹿县，拥有全部土地30%的人（占地100亩以上的），只负担2.7%的丁银；没有土地的人，丁银负担却占14.4%。拥有土地30亩以下（包括无地农户），负担的丁银占总额的77.3%。
此外，丁银的核定，也存在很多弊端。
前文说过，顺治皇帝时期编纂的《赋役全书》，“钱粮则例，俱照万历年间”。当然，明代万历年间的鱼鳞册与黄册，距清代顺治朝年代较远。经过明末社会动乱，各地的人口生死、迁徙和土地占有状况发生了较大变化。顺治十四年（公元1657年）编定《赋役全书》的时候，朝廷对一条鞭法进行了必要的调整，重新编审户籍人口，并规定了增审人丁的考成办法，以尽量增加在册人丁数额和赋役收入；也先后采取措施清丈土地。
