嘉靖四十一年（1562年），海瑞到江西省兴国县任知县。参照《海瑞集》上册的《招抚逃民告示》等材料，可以看出当时的兴国县已有大批贫苦农民逃亡到县城二十里外的地方，“寥寥星屋，不及十余家”。人丁凋落，村里萧条的景象令人触目神伤。海瑞明察暗访，迅速找到问题的症结，归纳起来有以下三个原因：
一是明初的屯田制度被破坏。
明朝初年，兴国县有一大部分农田是军队的屯田，这是灭元兴明、休养生息，达到民有食、兵有粮的行之有效的一种制度。到了明朝中叶，军队侵占了与屯田相毗邻的民田，叫做“余田”，多达六百多亩，农民丧失了自己辛苦经营的熟田，又无处诉怨，不得已逃亡异乡。
二是冗官乱政和赋役太重。
冗官，主要指的是兴国县的隘长。兴国设有许多隘所，负责要冲之地的治安保卫；隘所里的负责人称作隘长。问题出在隘长的人选身上，他们大多数不称职，以致隘所“不能诘奸缉盗，专一吓骗商民”“一有警闻，便逃之夭夭”。因此，人们主张废除隘所。海瑞经过一番调查分析，认为隘所不应废除，因为隘所的设立是必要的，治安、防盗、护民的作用不能忽视。问题出在地点的设立和隘长的人选上，只要真正选择建立交通要地以及重新选派隘长，就能彻底解决问题。
冗官还可特指一些奸狡之吏。他们不安其分，不尽其责，还享有一官之禄。对此类官吏，海瑞主张一律裁撤。
海瑞对兴国县历年派征的粮食进行数字统计，认为农民大量外逃，造成早已开垦的田地片片荒芜；而熟地沃土又被军屯所占，逼迫丧失土地的农民举家逃亡，四处流浪，形成了恶性循环。
依据兴国县历年派征纳粮数字，可作如下统计分析：自嘉靖三十年（1550年）至嘉靖三十五年（1556年）间，每年派征粮银为8300万两；嘉靖三十九年（1560年）后逐年增加；海瑞1562年到任兴国知县，朝廷向兴国县派征粮银总数为13200石，每年每石折银数猛增。又据《均徭册式》（《海瑞集》上册）所云：“当时，钱粮正供有额，独均徭官为私，时有增益。”由此可见，繁重的赋税、徭役是兴国县农民外逃的根本原因。
面对上述严重问题，地方官员和朝廷官僚视而不见，听而不闻，仍然过着穷奢极欲的生活，而兴国县的百姓则处在水深火热之中。
解除贫民百姓的疾苦，当务之急就是改革政务。于是，海瑞提出闻名于世的《兴国八议》，即“一议屯田”“二议地利”“三议隘所”“四议均赋役”“五议红站马船”“六议招抚逃民”“七议哨官”“八议冗员”。
以上八个方面的改革方案，上报江西巡抚和朝廷，海瑞强烈请求上司，特别是主管民政事务的布政史速来兴国县体察实情，全面调查兴国县以及其他各县的丁粮派征的虚与实，重新调整派征粮银数据，重新公平合情合理地分配田赋、徭役指额。
海瑞坚决主张还田于农，在重新丈量军队屯田的基础上，把军队不断侵占的“余田”如数归还给农民。在“六议招抚逃民”之策中，海瑞广泛宣传“此有余有”“彼有余民”的招抚政策，即呼吁居住在人口密集的江西地区的农民，迁移兴国开荒种地，共同发展农业生产。
《兴国八议》的改革方案，在海瑞的倡导下施行一年多，核清了军田、“余田”和农田，裁减了冗官、冗员，减轻了人民群众的负担，收到了抚境安民的实际效果。
其后，海瑞又率先在兴国县推行“一条鞭法”。“一条鞭法”是明朝首辅张居正进行经济改革中的重要内容：“总括一县之赋役，量地计丁，一概征银，官为分解，雇役应付。”
海瑞坚决贯彻“一条鞭法”，改变以前赋、役分别征派的办法，把兴国县的赋税和徭役中的各种项目统一编派，汇总为一项征收。
从“兴国八议”到“一条鞭法”的实施，不仅相对减轻人民的负担，而且使一部分人摆脱了劳役的束缚。还有，赋役一概采取征银之法，在某种程度上促进了商品经济的发展。所以说，海瑞在兴国的改革措施是符合历史发展要求的。
