省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
此外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
（四）土地利用总体规划编制的总体要求
各级政府负责本辖区的土地利用总体规划，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。
地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。
乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。
（五）土地利用总体规划与相关规划的协调
城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。
江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。
（六）土地利用总体规划的修改
经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。
经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。
（七）土地利用年度计划
土地利用年度计划，是为具体实施土地利用总体规划，而根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况，编制的年度计划。
土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。
二、耕地保护法律制度
国以民为本，民以食为天。在一个十几亿人口的泱泱大国，强调耕地保护具有突出现实的意义，毋庸多言。耕地保护有赖于以下具体制度的贯彻落实：
（一）土地用途管制
在我国，按照用途不同，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。这种划分的目的在于严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。强制用地者须严格按照土地利用总体规划和年度计划确定的用途使用土地。
（二）占用耕地补偿制度
1.占地者的具体补偿义务
根据补偿方式的不同，又可分为：
（1）实物补偿
原则上，非农业建设经批准占用耕地的，占用耕地的单位应按照“占多少，垦多少”的原则，负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。
（2）金钱补偿
占地者没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
2.政府的总体补偿义务
省、自治区、直辖市耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。
个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
（三）基本农田保护
我国实行基本农田保护制度。该制度具体体现在下列几方面：
1.建立基本农田保护区
依《土地管理法》，下列耕地须被纳入基本农田保护区，进行严格管理：
（1）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；
（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；
（3）蔬菜生产基地；
（4）农业科研、教学试验田；
（5）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。
2.控制基本农田占耕地的比例
依《土地管理法》，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上。
3.禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
（四）闲置耕地管理
禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，根据不同情形区别处理：
1.1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；
2.1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；
3.连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
（五）鼓励土地开发、整理和复垦
1.开发
（1）鼓励开发未利用地
国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。
（2）科学开发为原则
开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。
（3）谁开发，谁受益
开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。
2.整理
国家鼓励土地整理，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。
3.复垦
因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。
三、建设用地管理
由于我国实行土地用途管制制度，土地被划分为农用地、建设用地和未利用地，用地者必须严格按照土地利用总体规划确定的用途用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。
（一）建设用地的界定
建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。
（二）建设用地的分类
1.根据建设用地的所有权不同，可分为国有的建设用地和农民集体所有的建设用地。
将集体所有土地用于建设，我国对此采取特殊的规定：集体土地仅限于用于法定的三种建设用途，即农民宅基地、农村公益用地及乡镇企业用地。
集体土地若要用于此外的建设，就必须先由国家征收，转化为国有土地，再用于建设。因此对于国有的建设用地，又可分为原本属国有的建设用地和征收为国有的建设用地。
2.根据建设用地使用权是否为有偿获得，可分为有偿建设用地和无偿建设用地。
建设用地以有偿为原则，无偿为例外，只在法律有明确规定的情况下才可无偿使用。农民宅基地、乡镇公益用地、划拨建设用地均为无偿用地。
3.根据用地期限的长短，还可分为临时建设用地和长久建设用地。
为建设项目施工和地质勘查等，可临时使用土地。临时使用的特点，在于不在土地上修建永久性建筑。临时用地一般不超过两年。土地使用者应当自临时用地期满1年内恢复种植条件。当然，使用者还需补偿被使用者的损失。
（三）农用地转用审批制度
建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，须办理农用地转用审批。其中：
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
此外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
（四）征收集体所有土地用于建设
1.特点
第一，在我国，法律允许为了非公益目的征收农民集体的土地，集体所有的土地被纳入城市规划区的，即可被征收转为国有，并有偿出让该地使用权。
第二，程序上分“两步走”：首先，将农民集体所有土地征收为国家所有。其次，国家再以所有权人的身份，为用地者设定他物权，如出让或划拨；也可以不设定他物权，而将该土地出租给私人使用。
第三，不完全补偿而非完全赔偿。在我国，为征地支付的费用仅是补偿性质的，而非按照市场价格支付地价，也非按照农民的全部损失赔偿损失。
第四，失地农民的正当权利有待尊重，农民对政府的征地决定和补偿数额的异议权制度的建立及其有效贯彻迫在眉睫。
我国的征地程序上遵循着绝对的国家主导，这体现在：在征地决定的过程中，农民没有任何的参与权、异议权；甚至在事后的补偿中，农民即使有异议，也无法诉请司法救济，最终只能由做出征地决定的政府来裁决。这种设计虽然可以使行政机关不受任何阻碍地得到想要的土地，保障了行政效率，但很显然不符合现代行政的基本原理，未有效保障失地者的正当权利。
2.征收权分布
国务院和省级政府拥有征收权，省级以下地方政府无征收权。
由国务院批准的有：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（3）其他土地超过70公顷的。
征收此外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
3.征地审批与农用地转用审批的关系
征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批。其中：
（1）经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；
（2）经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当另行办理征地审批。
4.征地补偿
征收土地，必须给予补偿，否则失去生产资料的农民将衣食无靠。在我国，征地补偿仅是补偿性的，而非根据市价支付，也不是根据失地者的全部损失赔偿。
征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
（1）征收耕地的土地补偿费
①数额
征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的6至10倍。
②由于土地归农村集体经济组织所有，所以该补偿应支付给农村集体经济组织。
（2）征收耕地的安置补助费
①数额及计算
征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。
但如果支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。
②按照“谁负责安置，补偿给谁”的原则。区分下列三种情况确定被补偿人：
第一，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；
第二，由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；
第三，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
（3）被征收土地上的附着物和青苗的补偿
补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。被补偿人应为附着物和青苗的所有者。
（4）征收过程中对农民正当权利的保护
征地决定做出后，关于补偿、安置问题，农村集体经济组织和农民具有相关权利，体现在：
征地补偿安置方案确定后，政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，当事人可以要求举行听证会。
土地行政主管部门应当研究农村集体经济组织和农民对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。
尽管法律赋予了当事人一定的知情权、异议权，但我国政府的征收行为离现代行政的要求还是相差甚远，这体现在：
首先，征地决定的做出过程中，农民的知情权、参与权和异议权在法律上没有具体保障；
其次，当事人有不同意见或者要求举行听证会，只能在公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出，期限太短。
四、土地登记管理
我国实行严格的土地登记管理制度。法律要求国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者和土地他项权利者，必须申请土地登记。
（一）登记的意义
依法登记的土地使用权、所有权和土地他项权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
