社会保险管理方式粗放。首先，现行社会保险管理制度是针对传统正规就业方式设定的。这一制度要求社会保险关系的建立以正规劳动关系的确立为先决条件。在这种情况下，社会保险经办机构直接面对的是各个企业，而不是参保职工本人，解决个案问题的能力较弱，不适合对灵活就业人员的管理。二是社会保险经办机构信息化建设滞后。对灵活就业人员社会保险关系的管理应是一种动态，灵活，敞开方式下的“精细化”管理，对信息化管理的要求较高。而社会保险机构，特别是基层机构受编制，经费的制约，信息化建设相对滞后。在一些经济不发达地区，管理手段仍然停留在粗放阶段，因而不能适应灵活就业人员社会保险关系管理精细化的要求。
（4）措施建议
加强政策制度建设。要适时出台全国性的政策，保证灵活就业人员社会保险关系管理工作有法可依，有章可循。要从实际出发，建立适合；灵活就业人员特点的社会保险政策和制度。
养老保险方面，一是要设定适中的缴费费率，灵活就业人员的缴费费率为18%，其中7%的缴费进入社会统筹，11%的缴费进入个人帐户。二是缴费年限于基础养老金挂钩，激励参保人员延长缴费年限。譬如，缴费期为15年的，退休时领取基础养老金的80%，缴费年限每增加一年，基础养老金提高一个百分点。三是允许延长退休年龄。对于那些达到法定年龄而缴费年限不满15年的参保人，若本人能够继续工作，又有缴费意愿，允许延长缴费年限，推迟领取养老金的年龄。
医疗保险方面，社会保险经办机构管理能力和灵活就业人员参保意愿较强的地区，应尽快完善政策及管理办法，允许灵活就业人员以个人名义参保，缴费比例，缴费基数及医疗待遇于其他参保单位和职工等同；管理能力较弱或缴费能力不强的地区，可以采取变通办法，适当降低缴费比例，只建统筹基金，不设立个人帐户，参保人只享受住院医疗保险待遇。
采取灵活的操作办法。一是灵活选择缴费基数。大部分灵活就业人员收入不稳定，总体水平较低。在这种情况下，仍然可以允许其在社会平均工资的60%－300%之间资源选择缴费基数。二是灵活处理遗留问题，使社会保险关系得到接续。比如，欠费企业的离岗职工可与企业签订协议。先由个人补缴全部欠费并接续社会保险关系。其中带企业补缴的部分，由企业按协议规定的方式向参保者偿还，若本人自愿，亦可由其交纳全部欠费。三是灵活的缴费方式。灵活就业人员可以自愿选择按月，按季或按年交纳社会保险费。四是灵活的缴费地点。灵活就业人员劳动地点变更后，可随时办理社会保险关系转移手续，转移前后缴费年限合并计算。
完善管理措施。首先，要制定有针对性得到细致的管理办法。社会保险经办机构要不断强化工作措施，细化管理办法，增强管理能力，提高服务质量，在做好原有参保职工社会保险关系管理的基础上，建立健全适合灵活就业人员特点的社会保险管理办法，分类指导，灵活推进。其次，要实行灵活就业人员就业人员多点缴费方法。在有条件的地区，职业介绍，人才交流，档案代管等机构或劳动保障事务代理机构都可以作为缴费点，服务对象到一家机构就可以办理参保、缴费手续，有关机构之间要做好衔接，协调工作。待办机构发展缓慢的地方，社会保险经办机构应从优化服务的角度着眼。设立专门的服务窗口或工作岗位，为灵活就业人员提供方便快捷的服务。第三，要完善技术支持手段。社会保险经办，待办机构要加强协调配合和机构内部计算机网络建设，完善数据库，做到灵活就业人员随到，随交，随记帐，随办转移。
做好灵活就业人员社会保险关系的建立于连接，是完善社会保险体系，维护劳动者合法权益的重要内容，也是促进社会主义市场经济发展，保持社会稳定的重要措施，将成为今后一个时期社会保险工作的重要任务之一。
9．1．7促进灵活就业的对策
尽管我国的灵活就业取得了不小的成绩，但依然存在着法律和政策不配套，管理和社会保障不完善的问题。当前和今后一个时期，亟需做好以下几方面的事情。
（1）完善社会保障法律制度。当前要以法律形式明确三项内容：一是建立灵活的用人管理制度，允许灵活就业人员与两个或多个用人单位建立劳动关系（或劳务关系）；二是要建立灵活的劳动合同制度，明确规定单位雇用灵活就业人员要本着双方协商确定的原则，签订书面合同或以口头协议方式确定劳动关系，二者具有相同的法律效力；三是要根据灵活就业的特点，进一步完善社会保障制度，明确规定灵活就业人员参加社会保险的缴费基数、费率、缴费年限、缴费方式、社会保险待遇及对弱势人员的相应补助。在此基础上，还要加强劳动行政监察队伍配备，加大监察力度，解决当前灵活就业人员权益保障方面存在的突出问题。
（2）转变观念，扶持、规范灵活就业的发展。要切实转变观念，从解决就业问题和维护社会稳定的战略高度认识发展灵活就业的意义，将发展灵活就业纳入整体就业规划。对不同的灵活就业人群制定实施不同的政策，推动落实再就业扶持政策，促进下岗失业人员实现灵活就业。加强对企业用工的规范管理，维护受雇于大中型企业的临时工、小时工、劳务工和季节工的合法权益。
（3）加强基础建设，拓展灵活就业空间。一是加强宏观指导，完善管理制度，建立健全统计指标体系；二是建立多种形式的就业组织或中介服务机构，对个体的灵活就业人员实行统一管理；三是完善创业培训机制，建立健全小型、微型企业的服务体系，加强就业服务；四是大力发展社区服务业，发展新型的生产服务业、物流业，拓展就业空间。
（4）加大宣传教育力度。引导社会各界广泛关注和参与，使广大劳动者了解国家关于灵活就业方面的政策，消除人们的思想顾虑。加强劳动保障法制宣传，建立健全社会监督机制，努力营造国家重视并支持灵活就业、依法保护灵活就业人员合法权益的社会氛围。
9．2非正规就业“上海模式”的探索与发展
近年来，一些地方在提供就业岗位、创新就业形式、解决就业困难方面开展了很多富有成效的工作。比如，上海市已连续几年鼓励失业、协保人员和农村富余劳动力组织起来发展灵活就业，并以地方立法形式，将非正规就业劳动组织作为劳动者自主创业的一种组织形式明确下来，对那些有创业愿望的劳动者在资金、场地、项目等方面给予扶持和引导。据了解，1996年底以来，上海市已设立非正规就业组织8900余家，吸纳从业人员超过10万人，他们的平均月收入大约在700元左右，高的可达数千元。非正规就业组织已成为许多独立开业者的首选。截至2005年底，上海市共有3．4万家非正规就业劳动组织，吸纳从业人员达36万人，累计已有2200余家非正规就业劳动组织成功转制为工商登记小企业。历经数年发展的上海非正规就业，近日受到国际劳工组织的关注和赞赏。该组织非正规部门就业问题专家安吉拉·辛认为，国际上其他国家和地区还没有像上海这样全面细致的非正规就业体系，值得世界各国借鉴。
令国际劳工组织专家称道的是上海采用政府扶持和管理服务相结合的原则发展非正规就业。目前，全市每个街道都成立了社区就业服务载体，对非正规就业组织进行“一条龙”服务，包括为从业人员解决社会保险等，保证了非正规就业组织蓬勃发展。此外，非正规就业组织还作为小企业“孵化器”，将开发就业岗位、推行创业培训、提供开业贷款等融为一体的做法，也得到国际劳工组织的高度肯定。他们认为上海的做法很有创意，不仅发展了国际劳工组织倡导的“非正规部门就业”的内涵，而且为解决全球范围内非正规就业碰到的难题提供了可资借鉴的经验。
9．2．1非正规就业的概念界定及特点
非正规部门和非正规就业是国际劳工组织在20世纪70年代的一项调查报告中提出的。它描述了当时在发展中国家存在的大量小规模、没有被有关政府管理法规所覆盖的小企业（劳动组织）和劳动者，这些企业（劳动组织）与当时人们所关注的大规模社会生产行业相比，是一种“非正规”形式，当时人们认为，这种劳动组织会随着经济的发展而逐步消亡，为正规部门所替代，所以在这些部门就业就被称为“非正规部门就业”。这一概念在20世纪80年代被引入中国后，就直接按英文翻译为“非正规部门就业”或“非正规就业”。过去30年来，非正规部门的就业者不仅没有像当初所设想的那样消亡，反而，不仅在发展中国家，而且在发达国家都在不断发展。相反，当时被人们认为将会大量吸纳劳动力的正规部门随着技术进步的加快，吸收劳动力的能力在不断下降。
根据国际劳工组织1999年的定义，所谓非正规部门主要是指规模很小的从事商品生产、流通和服务的单位。主要包括微型企业、家庭型的生产服务单位、独立的个体劳动者。
中国学者根据我国国情对非正规部门和非正规就业作了如下定义：
中国非正规部门主要是指在依法设立的独立法人单位（企事业单位、政府机构和社会团体、社会组织）之外的规模很小的经营单位。包括：一是由个人、家庭或合伙自办的微型经营实体，如个体经营户、家庭手工业户、雇工在7人以下的个人独资企业等；二是以社区、企业、非政府社团组织为依托，以创造就业和收入为主要经营目标的生产自救性和公益性劳动组织；三其他自负盈亏的独立劳动者。
中国非正规就业主要指广泛存在于非正规部门和正规部门中的，有别于传统典型的就业形式。包括：一是非正规部门里的各种就业门类；二是正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等，即“正规部门里的非正规就业”。
尽管非正规就业形式多种多样，但其特点也是鲜明的。国际劳工组织对非正规就业的特征作如下概括：一是容易进入或没有进入障碍；二是主要依赖于本地资源；三是家庭所有制或自我雇佣；四是经营规模较小；五是采用劳动密集型的适用性技术；六是劳动技能不需要在正规学校获得；七是较少管制或竞争比较充分。
根据对中国实际情况的调查，非正规就业可以概括为以下特征：一是就业与社会保障体系之间几乎没有制度性联系，或者有制度性规定但很少被遵守；二是基本报酬形式一般采用计时工资，例如按天、按小时等，少数情况采取计件工资，如零星劳务承包、产品推销等；三是劳动报酬一般只能达到当地法定最低工资水平；四是与雇主之间的劳动契约关系十分松散，一般处于随时可能被终止的状态；五是劳务收人处于税务监管的“盲区”，很少被申报纳税。
特别说明，上述特征仅是对我国目前现实情况的归纳，并非是非正规就业的必然条件，认定非正规就业状态的关键是“劳动契约随时可能被终止”和“劳动时间长短可由雇主和劳动者双方灵活选择”两项。从实际情况看，非正规就业与雇主是否是“正规单位”并无必然联系，例如，非常正规的大企业也可能雇用临时清扫人员或推销人员；与就业者是否能实现全时就业也无必然联系，例如，就业者可能同时为多家雇主工作也可能自愿选择非全时就业。此外，这里有三种情况不应视为非正规就业：一是非法就业，例如雇佣重工、不具有工作资格的外国人；二是专业技术人员兼职；三是收入具有不稳定性的演艺界、体育界人士“走穴”。
随着对就业问题研究的扩展和延伸，人们注意到非正规就业不仅存在于非正规部门和发展中国家，而且在正规部门和发达国家也同样存在。如各种形式的非全日制就业、临时就业、劳务派遣就业等。有资料表明，以灵活就业方式为特征的非正规就业，在各国包括发达国家都呈上升趋势。近期一些发达国家的失业率下降，其中的一个重要原因正是推行了灵活多样的非正规就业。如荷兰的非正规就业非常活跃，失业率已由1994年的7．5%降至1999年初的2．7%。非正规就业的发展状况是与各国不同的社会经济发展阶段相联系的。
9．2．2上海支持非正规就业的主要政策措施
近年来，一些地方在提供就业岗位、创新就业形式、解决就业困难方面开展了很多富有成效的工作。比如，上海市已连续几年鼓励失业、协保人员和农村富余劳动力组织起来发展灵活就业，并以地方立法形式，将非正规就业劳动组织作为劳动者自主创业的一种组织形式明确下来，对那些有创业愿望的劳动者在资金、场地、项目等方面给予扶持和引导。据了解，1996年底以来，上海市已设立非正规就业组织8900余家，吸纳从业人员超过10万人，他们的平均月收入大约在700元左右，高的可达数千元。非正规就业组织已成为许多独立开业者的首选。截至2005年底，上海市共有3．4万家非正规就业劳动组织，吸纳从业人员达36万人，累计已有2200余家非正规就业劳动组织成功转制为工商登记小企业。历经数年发展的上海非正规就业，近日受到国际劳工组织的关注和赞赏。该组织非正规部门就业问题专家安吉拉·辛认为，国际上其他国家和地区还没有像上海这样全面细致的非正规就业体系，值得世界各国借鉴。
令国际劳工组织专家称道的是上海采用政府扶持和管理服务相结合的原则发展非正规就业。目前，全市每个街道都成立了社区就业服务载体，对非正规就业组织进行“一条龙”服务，包括为从业人员解决社会保险等，保证了非正规就业组织蓬勃发展。此外，非正规就业组织还作为小企业“孵化器”，将开发就业岗位、推行创业培训、提供开业贷款等融为一体的做法，也得到国际劳工组织的高度肯定。他们认为上海的做法很有创意，不仅发展了国际劳工组织倡导的“非正规部门就业”的内涵，而且为解决全球范围内非正规就业碰到的难题提供了可资借鉴的经验。
上海1996年从国际劳工组织引进非正规就业的概念，并进行了本土化的改造，拓宽了城市就业渠道。有效消除了一部分就业困难群体的贫困。
针对国际上非正规部门就业缺乏有效的管理、从业人员基本权益难以得到保障、持续发展能力较差等弊端，上海市政府出台了一系列的政策、措施，支持、引导非正规劳动组织的有序发展。主要包括：
（1）构建公益性的三级支持服务体系。
