中国的保险业同国外相比存在经营管理上的较大差距，面对加入 WTO必须开放保险市场的形势，可能处在很不利的竞争地位，特别是保险业的金融监管还不能适应对外开放和市场加快发展的形势。因此，为了迎接挑战加快发展，为了保护民族保险业和降低市场风险，也为了维护市场公平竞争和反对市场垄断，有必要采取积极的措施克服金融监管的落后状况和学习国外政府管理保险市场的政策经验。
一、中国保险业同国外同业相比存在的差距
中国的保险业与国外相比差距很大，突出表现在经营理念、专业技术、管理水平三个方面。经营理念的差距表现在保险产品的设计简单化，互相模仿多，盲目追求市场份额。国外保险公司的产品（即保单合同）设计可以根据投保人的要求定做，互相竞争的保险公司各有自己的市场发展和销售重点，避免产品雷同，市场份额则有保本点控制。中国的保险公司普遍缺乏保单的设计能力，即使有也很落后，一般只能销售条款固定的保单，产品竞争力自然远远不如，各家保险公司的产品也大致相同，主要的竞争都在追求市场份额的方面。保险市场和普通商品市场不同，普通商品的市场份额增大，固定成本摊薄，价格下降可以增强竞争力；保险产品的市场份额增大，直接会有理赔风险的上升，例如，A类保险单的赔付率是10%，甲公司的市场占有是20%，理赔风险按概率计算即为0.2%（=10%*20%），如果市场份额提高到70%，理赔风险就要按比例上升到1.4%，因此盲目追求市场份额并不有利于提高保险公司的竞争力。
专业技术的差距突出表现在产品（即合同条款）设计、产品销售手段和市场调研三个方面。市场调研落后，一是对消费者的需求特点不了解，产品设计脱离消费者的需要；二是对宏观经济和货币金融政策的走势把握不足，在高利率政策的条件下设计的产品，等到利率下调后变成了严重亏损的产品。管理的差距有政府监管的落后和保险公司经营管理落后两个方面，政府监管落后表现在缺乏明确的监管思路和监管组织构架，保监会的内部管理缺乏配套的干部人事制度和工资奖惩制度，专业干部力量严重不足，在职干部的专业水平偏低，科研落后，监管手段缺乏，影响监管工作的开展。保险公司的经营管理，核心也是一个干部人事制度和工资奖惩手段落后的问题，优秀的专业人才流向外国公司，留下大批缺乏专业技术的行政人员，一些专业性很强的部门领导岗位，任职的却是缺乏专业技能的外行干部，中高水平的专业人才严重缺乏，导致队伍不断膨胀，经营成本居高不下。在几大国有保险公司的内部，垂直领导和地方市场开发的目标不一致，按行政区划滥设机构的问题比较突出，不仅成本很高，而且风险也很大。保险是高度专业化的金融服务行业，竞争取胜靠的是专业人才队伍和专业化服务的水平，目前的现状显然缺乏必要的国际竞争力。
二、现行的保险业开放政策和金融监管
中国保险市场的开放最早自1995年上海市场开始，近两年广东、深圳地区也开始允许外资机构进入。目前对外国保险公司的准入限制主要是地区准入限制和机构准入限制，后者是对在中国设立保险公司的机构提出一系列的资格标准。金融市场开放的初期，中国曾按国际惯例，实行对等设机构的做法，但是发展到现在，实践证明这项惯例并不适用于中国，主要的原因是中国的机构没有能力走出国门，已经在海外设立的银行机构除了中国银行设在香港和伦敦的机构以外至今仍然很少盈利，保险业的海外机构目前还是一个空白。中国对外国保险公司的监管措施目前基本上还是只有设立机构时的审批程序，对日常经营管理的常规检查仍然是最为薄弱的环节。因为保监会的监管思路是突出保险公司的偿付能力，这点很难拿出可供政策操作和检查监督的计算公式，而外国公司的做法则是为了避税或者其他原因把保费基金转到国外，以亏损报账，对此我们的政府监管部门没有任何手段可以执行处罚。目前外国保险公司在中国的发展，主要的障碍是地域、规模、居民收入水平和消费习惯的限制。地域限制使得市场规模难以充分扩大，影响产品价格和盈利收入；居民收入水平偏低影响对高消费水平的保险服务需求；庞大的政府机构和很多大企业公司仍然习惯于自办医疗和退休养老，限制了商业保险的市场发展。除了地域以外，中国的保险业也受到同样的限制，但是这些限制随着中国的经济发展和加入WTO的进程都会趋向于逐渐消除。
中国加入 WTO同美国的谈判，焦点集中在外国保险公司在中国设机构的时间表和中方机构在合资公司中的股份比例问题，这是很多发展中国家的谈判思路，但是对具体的实践过程和保护民族产业的意义不是很大。因为发达国家的着眼点是保险服务的市场需求、人才优势和保险产品的技术性质，这些才是利润的来源，有了这个来源，其他的问题都可以通过资本市场的收购、兼并获得解决，中国的机构缺乏竞争力，必然会出现严重亏损，到时即使政府要采取保护措施，也会陷入财力上的困难，外国机构对之实行收购、兼并则自然水到渠成。保险市场的开放，对政府监管是一个严峻的考验，因为像医疗保险、退休养老保险和财产保险的社会普及率比较高，一旦出现问题会严重挫伤社会公众的信心，影响社会的稳定，也给国家财政造成沉重的负担。保险业属于长期投资的金融机构，风险的隐藏比较隐蔽，但是一旦积累的时间长了，爆发起来会很严重。外国机构大量进入，市场竞争必然会很激烈，竞争是好事情，经常会有新的机构诞生，又会有破产和淘汰，保险业整体队伍的素质和服务水平因而得到迅速的提高，保险产品也将日益贴近公众的特殊需要，但是竞争也使保险服务的专业技术发展得极致复杂，以致逃避监管和非法运作的手段也变的极致复杂。如果缺乏有效的监管，一是可能产生恶性的竞争；二是可能导致外国公司垄断的局面。如果在规模大的市场发生外国公司垄断，则可能最终迫使政府做出很不利的让步。
三、中国加入WTO，保险业的对策选择
加入WTO，保险业必然面对国际竞争的严峻挑战，中国的对策，一要鼓励公平竞争；二是还要保护民族保险业的发展。根据世贸组织的法律框架，中国可以引用的保护条款，一是保护竞争反对垄断的法则；二是保护落后地区的法则，但是实行这两条法则，现行的保险监管体系必须做出根本性的改革，国有保险公司垄断市场的局面也要打破。国外保险公司大量进入，竞争将主要集中在两个市场，一个是赔付率相对较低和社会覆盖面大的市场；另一个是新产品市场；（两个市场的产品可以重叠）。在这两个市场保护民族产业的政策都可以采取反垄断的具体措施，例如，规定任何保险公司拥有任何一种保险产品的市场份额不得超过20%，这就意味着任何一种新产品设计出来之后，必须有不少于5家公司同时销售，这样中资公司就可以参与进去，克服中资机构产品设计力量不足的缺陷。市场份额的大小和新产品的定义范围则可由保监会根据保护政策的需要做出具体的定义解释和调整。实行对落后地区的保护，需要发挥省市级政府的立法监督权力，根据本地区保险市场的发展情况，在国家立法授权的范围内，发布具体的市场条例，决定本地市场要不要开放，如果开放，也可以增加市场准入的附加条件和特殊要求。美国州一级政府对本地金融市场的保护有很多具体的措施，长期实行的单一银行制度就是一种地方保护的典型，虽然90年代的银行兼并浪潮正在突破这种制度，但是不可否认的是，这种制度为美国银行业通过竞争超过老牌的国际银行业和达到国际一流水平打下了扎实的基础。今天中国的保险业缺少市场竞争的锻炼，面对国际竞争仍然十分幼稚，美国又是我们加入 WTO的主要谈判对手，引用美国的保护政策就更加合情合理了。
要能有效采取反垄断的政策措施，除了要加强监控成本和价格两个指标，作为采取反倾销政策措施的依据以外，保监会对政策的把握还必须明确界定需要政策保护的市场范围和提出新产品的定义。根据赔付率和市场规模两个比较客观的指标，保险市场可以划分为四类。第一类，赔付率高，社会覆盖面大，例如，医疗保险、农业生产保险、自然灾害险等。这类险种的社会影响大，商业经营有困难，政府就应该提供政策扶植，例如，可由国家财政给予再保险补贴或者价格补贴。外资机构不能享有补贴，但是允许经营。第二类，赔付率低社会覆盖面大的险种，例如，人寿养老保险、财产险、人生意外保险等，因为市场规模大，竞争激烈，可以列为实施反垄断措施的重点范围。第三类是赔付率高或者行业特征专业化程度高的小险种，例如，海损险，政策上可对外资机构充分开放，同时鼓励中资机构积极开办此类险种。最后是赔付率比较低的小险种，开放的程度可以灵活掌握。每一个险种的新产品设计（保单内容的变化），不外乎缴费的时点分布和付款方式（计算公式）、理赔或者到期付款的时点分布和计算公式、保单的流动性、参考利率、附带条款、综合保险的内容、推销方式等几个方面，保监会发布对新产品的定义，可在这几个方面做出具体的规定，并且根据市场保护和管理的需要定期加以修订，符合定义范围的保险单即可对之实行市场份额限制的反垄断措施。
四、保险业的监管构架和有关政策选择
适应新的对外开放形势，保险监管的现状必须加快改革。首先是监管思路的转变，要把监管工作落实到具体的市场和产品上；其次是明确监管机构的职责分工，进行利益机制的调整，使之有利于加强和充分发挥保监会的职能；然后是干部人事路线改革，吸引优秀的保险专业人才和干部人才，充分发挥专业人才的才干；最后是改革国有保险公司、支持中小保险机构的发展、鼓励竞争和强化立法监督。
监管思路的转变，一要明确保监会的职责是向整个保险行业和广大投保人提供专业的政府服务。前者可以代表保险业请求政府给予某些政策上的调整和支持，帮助克服业内机构的恶性竞争和市场垄断，维护稳定的市场秩序和促进健康发展；后者必须通过常规的保险产品登记和年检向投保人保证购买的保单或者保险合同是合法的和有保证的产品。二要转变保监会的工作重心，落到市场管理上来。包括设法清除非法销售和不合格的产品，而不是目前的思路，帮助设计新产品；监督保险机构的合法经营和资本重组，贯彻保护竞争和反对垄断的政策，而不是仅仅关注保险公司的偿付能力和盈利水平；严格年检措施和发布具体的管理要求，促使保险公司提高信誉和经营管理水平，而不是草率过场做浮面文章。历史上，在保险业最早发达的英国，保险监管很长时期都属行业自律机构的职能，因为只有行业自律而不是政府保护才能有助于不断提高和长期保持优势的国际竞争力。美国的保险监管也有行业自律的性质，因为出了问题，才加强了联邦立法和政府监督的力量。中国的商业性保险行业历史很短，行业自律难以很快形成，只能依靠政府的力量，但是随着市场开放和市场发展的进程，保险监管必须同国际接轨，保监会的工作也必须朝着行业自律的方向转变，努力提高专业化管理的水平。
监管机构的职责分工首先要明确保监会的职责范围和机构设置。保监会的基本职责是要通过对保险合同和保险公司的登记年检保证保险产品的市场健康发展。登记年检是非常具体的工作，需要设立相应的执行机构，这方面要吸取人民银行和证监会因设立机构不当而影响监管工作开展的教训。可以考虑在全国保险市场比较发达的省会城市和直辖市设立冠以城市名称的保监会，负责执行辖区内的保险登记和年检工作；在中央设中国保监会，负责发布保险监管条例、政策研究、领导和监督各地保监会的工作，同时接受国务院的领导和全国人大的立法监督，定期向全国人大提交工作报告和重大事件的调查报告。各地城市保监会的管理机构为董事会，1/3 董事由中国保监会指派，其中董事长和副董事长各一名，1/3由辖区内的保险公司选举产生，另1/3由工商学各界的投保人机构选举产生。保监会的财务收入来源必须同履行职能的工作相一致，各地城市保监会的收入只能来源于年检和登记的收费，其余应全部上缴国库，收入不足开支应考虑裁减人员或撤并机构，收入超过一定幅度也要缴入国库。保监会的登记和年检工作也是政府向市场提供的一种服务，对保险产品和保险公司有提高商誉的经济利益，适当收费理所当然，但是各地保监会必须公布各项收费的标准，限制在成本开支的水平，接受有关机构和社会各界的检查监督。
放开对外国保险公司的准入限制和采取反垄断的市场保护措施，受到直接冲击的将是占有市场约70%的国有保险公司，因此国有公司必须改革。国有保险公司目前存在的突出问题，一是高层次的保险专业人员和市场销售人员严重缺乏，低水平的外行管理人员和行政人员大量沉淀，还要加上很多高成本的分支机构；二是分支机构的地方化倾向很重，上级机构对下级机构的监管和控制缺乏必要的能力和手段；三是市场份额太大，同保护竞争和反对垄断的政策有抵触。四是保险基金的投资领域受到严格限制，不利于保险基金的保值增值，进一步影响保险产品的价格竞争力。中国加入WTO，外国保险公司大量进入后，国保公司的现状不改变，人才流失将会更加严重，很多分支机构也会陷入恶性竞争，最终给国家财政造成沉重的负担，因此有必要根据十五届四中全会有关国企改革的政策方针，对国保公司进行改革。建议的改革方案是把国保公司的业务分成政策性和商业性两部分，政策性业务改组成再保险公司，不设分支机构，由国家财政控股；商业性业务改组成连锁经营的分公司，不设总公司，实行标准化高水平的经营管理，独立核算，强化内部自我约束，受所在城市的保监会监管。达不到标准化管理水平的分支机构必须及时撤并或者出售。
不论是保监会作为行业性的专业政府管理机构，还是保险公司作为纯商业性的经营机构，面对市场开放的形势，都必须尽快进行干部人事制度的改革。在干部任命和工资分配上突出对保险专业和高级管理人才的重用，同时严格分级制定从业人员的资格标准，通过强化专业培训和资格考核，优胜劣汰，迅速提高整体从业人员队伍的专业水平。必须高度认识到保险业是高度专业化和技术性很高的金融服务业，专业服务要依靠知识来创造价值，如果缺乏专业知识和职业技能，仅仅把保险行业看成是安排党政干部和下岗就业的机构，民族的保险业面对国际竞争，必然难以生存。
面对国际竞争，保监会有责任组织力量研究保护民族产业的具体措施。中国处在经济体制的转轨时期，中小金融机构的发展一直是市场活力的重要源泉，保险业对此也不例外。众多的机构形成竞争的市场，有助于迅速提高整个行业的经营管理水平和为避免风险集中创造条件。根据国民待遇平等的国际标准，中国有必要尽快取消对民间资本进入保险市场的限制，只要是符合规定的机构标准和发行符合标准的保险产品，都应该允许从事保险经营和设立保险机构。为此，保监会要积极组织力量进行研究，尽快发布保险从业人员的资格标准、保险从业机构的资格标准、保险产品的基本标准条款，以及发行和销售机构的资格标准，作为登记批准和执行年检的依据。长远来看，民间保险机构的发展应该成为市场的主力，但是在目前的条件下，中小机构仍然面对资本和商业信誉不足的问题，为了鼓励竞争促进发展，政府有必要为之提供适当的再保险服务，实行和国外机构相同的减税和免税措施。
五、保险市场的立法监督
最后，对保险监管还要加强立法监督，促使保监会充分发挥保险监管的职能，积极提高市场监管的效果。根据新的形势和国际接轨的要求，1995年10月开始实施的保险法应该做出几点比较大的修订补充。首先要补充立法，充分明确对保监会的授权、规定其职能机构的组织和独立的经济利益；其次是修订《保险法》第106 条，规定保监会的基本任务和职责范围不是制定保险产品的具体条款和保费水平，而是负责保险合同和保险机构的登记年检。制定保险产品的条款和保费水平应该是保险公司的核心技术，不应该变成政府监管机构的职责。最后要补充立法对中国境内的外国保险机构实行监管，对此保监会要组织专家力量研究制定保险公司的登记条款和管理办法，设法阻止外国公司把保险赔偿准备金非法转移到国外，特别是要防止外国保险公司的短期恶性竞争行为。1995年通过的保险法，其中没有关于保监会的专门条款，只有提到金融监督管理部门，因为当时还没有成立保监会，保险监管的职责由人民银行代为履行。现在既然有必要设立保监会，就应该通过立法监督充分发挥其职能。规定保监会的授权是保险产品和保险从业机构的登记年检，保监会就有责任积极收寻逃避登记非法销售的保险单和非法经营的保险机构，把它们送上法庭，为投保人提供安全服务；明确保监会的机构设置和具体职责范围，立法机构和社会公众就能据以判断保监会的渎职和滥权，强化监督的力量，促使其正确履行职责和积极提高效率；规定其财务收入只能来源于履行职责提供服务的固定收费，保监会要积极改进监管工作就不会缺乏内在的激励机制；规定保监会的宗旨是促进保险市场的健康发展，保监会的工作开展和采取的一切措施就不得违背这一基本的宗旨。
英、美国家的金融立法，尤其重视对监管机构的职责范围、机构组织和机构设立、资本和财务收入来源，以及服务收费的标准等做出十分具体的规定，而把商业机构的登记检查标准和复杂的市场交易规则留待监管机构去发布，并让市场竞争的力量去充分决定成本和价格的水平。近半个世纪的历史证明，这样的立法确实有利于监管机构的职能建设和政策实践，形成的政府监管构架有利于促进市场的健康发展。但是中国的金融立法与之相反，对监管机构的授权规定往往是个空白，大量的条款是对社会个人和商业机构的要求，在实践中，因为缺乏监管，这些要求往往得不到积极的遵守，甚至变成对合法机构的不平等待遇。1984年成立中央银行，一开始就缺少关于机构组织和财务收入来源的规定，十几年来，造成了正常的职能建设严重落后、各种行政的和商业性的机构恶性膨胀，以及内部管理严重失控的后果，大量的精力消耗在机构设置的问题上，自然严重影响金融监管的工作开展。1993 年成立证监会，虽然在财务上已经独立于国家预算，但是机构设置的问题仍然没有解决，财务收入来源也同监管工作的开展没有必然的联系，1998年的证券立法不得不又对此留下一片空白。
注：参考笔者的研究报告《论资本市场产权交易的法律约束》，最近两年的实践表明中央银行和证监会的现状已经不能继续适应市场经济发展和对外开放的要求了。因此，今天面对加入 WTO的国际竞争形势，保监会设立机构的改革和保险法的修订必须积极吸收以往的失败教训和国外的先进经验。
