针对国有电信、电力、铁路等基础设施产业服务供应商较差的经营绩效，各国已经实施或者正在实施重大的改革，这些改革通常集中在三个相关的问题上：民营化、重组以促进竞争和管理体制改革。虽然民营化、竞争和放松管制已经成为提高基础设施产业绩效的标准“处方”，但是，这些术语可能会引起误解。实际上，大多数基础设施产业的重要部分仍是自然垄断的，因此不能依靠市场竞争来创造令人满意的绩效。在自然垄断部分，理论上可以通过实行竞争性投标开拓市场——使用中期或长期的许可证或许可证合同——这些排他的权力来提供具有自然垄断特征的服务。持有此观点的人肯定是对德姆塞茨（Demsetz）研究得太多，而对威廉姆森（Williamson）和高顿伯格（Goldberg）研究得不足。诚然，许可证投标在垃圾收集、救护车服务、消防和其他城市公用事业确实有很多发挥了很好作用的案例，但这是有很多制约条件的，例如：相关资产并非某区域所独有；服务的质量特性容易明确确定；特许证协议是短期的；可以在没有较大沉淀成本的情况下很容易地重新进行投标。依据这些制约条件来判断，在基础设施产业使用纯粹的许可证并不合适。对仍具有某种自然垄断特征的基础设施部门而言，依赖许可证合同或者许可证投标所带来的主要问题包括：这些部门中大量的长期固定投资的重要性、合同的不完全性（以及与此相关的潜在的事后的挟持问题）以及合同的重新商定和修改问题。为此，必须要有相应的制度安排来补偿或减少沉淀成本。如果是生产要素沉淀成本减少了资源的流动性，问题主要是如何减少生产要素沉淀成本问题；如果是垄断势力阻碍了资源的流动性，则减少沉淀成本的制度安排或政策可有助于国有经济的退出。而在沉淀成本很重要、不容易减少时，则需要在市场机制和政府干预“两只手”之间大量采用新的制度安排，在坚持商业化原则的前提下，这些新的企业所有者可以是通过政策制定者与企业经营者之间明确或含蓄的合同来形成的，也可以是通过国有经济与民营经济的逐渐整合而形成的，但前提必须是政府对生产要素沉淀成本的承诺和坚持商业化原则的政治承诺。
一、产业重组模式的选择
基础设施产业的产业组织制度是随着那些由潜在竞争部分和自然垄断部分两者共同构成的组织演化而变化的。在这样的产业，决策者一般有四种选择：第一种，维持在潜在竞争性部分没有竞争的纵向一体化的受管制的垄断者地位，允许一体化经济内部交叉补贴，以保持纵向一体化的经济性。第二种，允许现有的企业保持纵向一体化，但也允许新的进入者以公平的价格使用现有垄断者的网络设施，提供潜在的竞争性服务。第三种，分离纵向的所有权，然后控制受管制的自然垄断部分供给者，而允许潜在竞争性部分的所有供给者同等地使用垄断的网络设备。第四种，破碎式分拆，即在第三种选择的基础上，再对自然垄断供给者进行分拆。
第一种选择是民营化和放松管制之前大多数国家的现状。长期以来，人们认为在具有网络性的基础设施产业中，自然垄断部分和潜在竞争性部分之间的纵向一体化是经济的。在这样的领域里，对于前者（例如，长途电话服务、电力生产、航空及铁路运输服务等），市场竞争可能是资源配置的有效方法；对于后者（例如，本地电话网络、输配电网络、铁路路轨网络等），一般认为市场竞争并不能产生好的绩效，公共事业部门有义务为居住在指定的许可经营地内所有的消费者规划并提供一系列的服务。但是，随着技术的进步与经济的发展，这些业务随着消费者自己能在竞争的市场中选择供给者而日渐消退，从自然垄断部分到潜在竞争部分的纵向一体化将导致垄断从一个水平层面（自然垄断层面）到另一个水平层面（潜在竞争层面）的不必要的扩张，并将无效率的管制延伸到那些市场力量原本可以也应该治理得更好的部分。当技术和经济上可行时，应允许零售消费者直接进入竞争性服务的批发市场。为了能让零售消费者获得竞争性服务，就必须对竞争性服务提供者开放现在由纵向一体化供给者所垄断的网络瓶颈。如果继续将基础设施服务供给者当作负担社会性计划（普遍服务的义务、低收入者的特殊价格）经费的工具，那么，要使这些社会性计划在引入竞争后还能持续下去，则必须明晰地确定相关的成本并将其列为无法回避的接入费用而转嫁给所有的消费者。
第二种选择是欧洲和日本的电信重组、美国很多地方的电力重组和美国天然气改革所采用的方法。这种选择似乎可以带来竞争的利益而不会有由于纵向和多种产品一体化经济的丧失而导致的潜在成本。但是，这种选择的成功实施需要相当多的管制努力，以确保网络的进入条款和条件不会歧视网络经营者的竞争者。自然垄断部分的所有者能够偏向与其有经济利益关系的那部分竞争性供给者，而歧视与其经济利益无直接关系的另一部分竞争性供给者。如果允许纵向一体化存在，必须有有效的规则来确保非其附属公司的竞争者可以平等地接入瓶颈网络设施。但不论在理论上还是在实践中，建立和执行这样的规则都是困难的。管理规则可能会要求现在的垄断者将其竞争性业务与受管制业务运作和账目分开，并限制受管制的瓶颈式网络运营者与其不受管制附属公司之间的秘密交流。把竞争性服务的定价与自然垄断设施的接入和使用定价分开，以确保竞争的有效性和效率。更重要的是，竞争性服务的提供者必须能够接入受管制的、瓶颈式的自然垄断部分，因为这是其提供竞争性服务所必须依赖的基础。对于这部分资源的作用，应该建立在相同的价格与非价格条件的基础上，这些条件不应歧视相互竞争的不同供给商。特别是，当受管制的垄断网络的经营者同时也提供竞争性服务时，不给予其更优惠的使用条件。在这种情况下，能否实现纵向一体化的潜在利益并不明朗。
第三种选择是英国电力重组所采用的方法，将电力传输和配送的垄断部分与竞争性的电力生产部分相分离。同时，电力配送业务也被分割成两部分：一部分是“线路”或者说是单纯的电力传输业务；另一部分是供给或者说零售业务，它从发电厂购买电能，然后再在电力批发市场上零售给消费者。供电业务是竞争性的，受管制的垄断配电公司被允许通过不受管制的附属公司参与同独立的零售电力的供给者的竞争，而这些独立的零售电力和供电分离的规则（“设置栅栏”），意在阻止配电公司通过控制配电线路来偏袒其附属的供电公司，而不是将配电公司排斥在竞争性市场之外。阿根廷、新西兰和挪威也采取类似的电力结构模式，但允许纵向一体化的程度有所不同。
第四种选择是美国电信和巴西电信改革所采取的办法。
通过以上分析可知，第一种选择已经被证明是一种无效的制度安排；第三种、第四种选择虽然会带来竞争的利益，但同时也可能会丧失纵向一体化经济效益；第二种选择能否实现纵向一体化的潜在利益并不明朗。那么，基础设施产业的重组到底应该做何选择呢？
为了寻找答案，我们必须把关注焦点转到沉淀成本的分析上来。有效的基础设施产业市场化改革必须鉴别每个部门的补贴和交叉补贴的情况，将自然垄断业务和非自然垄断业务相分离，对非自然垄断业务引入竞争，也就是说选择第三种模式纵向分离。如果引入竞争后依然保留补贴和交叉补贴，那么它们必须通过保留下来的垄断部分（电力、水和天然气配送，电话网络的本地线路）对其服务索要价格的附加费来反映。为确保补贴是受到约束并反映了共同的社会价值，补贴的数量必须发到消费者的账单上作为独立的附加费（税）来加以明确，这样使得它们对公众更透明和显而易见的。如果补贴的必要性已消失，则可采取第四种模式，展开数网竞争。
二、产业重组与沉淀成本的补偿
在很多国家，为了提供基础设施的普遍服务，就必须为其发生的沉淀成本提供补贴或允许其交叉补贴。大多数国家已对农村的电力和电话服务等进行直接或间接的补贴。在一些国家的电力价目中，或者直接为低收入的消费者供应价格较低的电力，或者倾斜价格，使得消费量低的消费者支付比它们享受的服务成本低的价格（假定在收入和电力消费之间有很高的关联性）。同时，受管制的垄断者往往被用来负担和执行范围很广的税收和补贴政策。另外，竞争也削弱了受管制的垄断部门作为税收和补贴工具的能力。事实上，在一些基础设施部门，特别是电信和货运部门，反映在管制价格中的交叉补贴已产生了允许竞争性进入的压力，因为在某些管制价格高于与之相关的单独的供给成本的地方，潜在的进入者看到了竞争性地提供服务的商业机会，如果政府在竞争进入面前试图维持这些补贴，将会扭曲竞争的性质和方向。一旦认识到竞争将会破坏现存的补贴和交叉补贴，那些从补贴中获益的既得利益集团，那些害怕难以根据竞争需要重新权衡价格的受制的在位企业，都会有很强的动机来反对引入竞争。简而言之，使用基础设施定价来提高和重新分配收入的基本理由是，它们要比通常的税收和支出体系在税收和再分配上更有效率。如果情况并非如此，那么终止经管制的课税就是合法的，经管制的税收政策和普遍服务目标往往并不相符，而是导致高成本的无效率，并产生阻碍改革的政策环境。
虽然基础设施产业市场化改革的标准“处方”是取消对基础设施部门的补贴和交叉补贴。理由是如果补贴就社会效益而言是值得的，那么可将提高税收与分配补贴的责任移交给常规的税收系统和预算程序。但是，由于基础设施产业具有基于网络性的密度经济效应，不同地区提供基础设施产品或服务的成本是不同的，为提供基础设施的普遍服务，就必须使成本较高的地区所发生的沉淀成本得到补偿。为此，必须扩大普遍服务的概念，使之包括服务的提供，但不一定要接入某个网络，这样就会尽可能地利用替代技术，比如电力中太阳能发电，电信中的移动电话，供水中的打井取水等。乡村地区的网络建设必须精心设计，大小合适。在充分考虑这些条件的基础上，必须进一步探讨普遍提供基础设施产业服务问题（电信或电力交通等）。
在此，抽象地假定全国是由一个富有的用户密度高的城市和一个贫穷的用户密度低的乡村地区组成，这时政府管制部门有四种选择：第一种，在提供普遍服务义务的前提下，实施传统垄断规制，这是改革前的普遍做法。第二种，在城市引入竞争，但是原运营商仍然承担普遍服务。第三种，在城市引入竞争，在郊区定义一个服务水平，然后组织一次竞标，确定补贴数量（补贴由公共税收或在基础设施服务上加税来提供），使得某个运营商愿意为乡村地区提供服务。第四种，定义几个区域，每个区域包含一部分城市和一部分乡村地区，在合理规定服务质量和网络发展条件的前提下，通过竞标授予这些区域的经营权，这种办法除了事前竞争以外，还提供了不同地区之间比较竞争的可能性。
第一种办法，允许交叉补贴，但存在垄断的弊端。第二种办法，中心城市的竞争会限制该地区的信息租金，但是会导致固定投资的重复，并减少营业利润，因而郊区需要更多的公共资金，因为城市的高额垄断利润将随着市场竞争而消失，从而不能为乡村提供资金。为了提供普遍服务，就需要政府提供补贴，随着公共资金成本的提高，第一种方法的收益将提高，并且当公共资金成本大于某个值以后，其收益大于第二种方法。第三种办法，很可能竞争一旦在城市中建立起来之后，价格就会降低到平均成本，税收系统无法为乡村地区提供足够的补贴。即使税收能提供足够的补贴资金，这样做的社会成本也是巨大的，并且，原运营商在乡村地区的优势通常会影响普遍服务的竞标。第四种办法，如果竞争是不充分的，这些特许合同必须由管制机构来设计，这样就存在规制失败的可能，并且这样做还必须考虑是否符合产业的技术经济特征。在这种情况下，交叉补贴是惟一可以利用的融资手段。从以上分析可知，在基础设施网络服务的提供上，交叉补贴的作用是不容忽视的，特别是在税收系统失效的情况下，交叉补贴在网络产业中更是起到举足轻重的作用。
