关于管制的定义，有的经济学家强调管制的实质是政府命令对竞争的明显替代（卡恩，1970）；有的经济学家则指出，管制是政府针对工商企业的公共政策（谢泼德和威尔科克斯，1979）；有的具体指出就是政府运用具有法律效力的规章控制工商企业的行为（斯蒂格勒，1971）。尽管“一个具有普遍意义的可有效运用的管制定义仍未出现”，但所有关于管制的定义都包含一个共同的行为特征，即政府运用强制力对企业在市场上的活动进行直接干预。为了克服“帕累托低效”，政府长期以限制进入、限制价格、直接经营、补贴等政策对基础设施产业进行管制。有的著作还比较了上述各项政策的利弊，但实际上，这些具体政策背后关键性的问题尤其值得重视，那就是政府管制的目标是否能够实现。
一、“诺思悖论”与政府管制目标的根本矛盾
在制度经济学家诺思看来，国家的目标有两个：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者的租金最大化；二是在第一个目标框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。然而这两个目标是存在“悖论”的，从长远来看，有效率的产权会导致国民收入的增长，但与那些无效率的产权相比，由于交易费用（监督、检测等）会减少统治者的税收，因此，从短期来看，统治者的租金会减少。政府对基础设施产业管制的初衷就是政府作为垄断商的抑制力量行事，其政策的基本指向是去抑制垄断商因自身利益衍生出的垄断行为，使其利润保持在合理而不是过高的水平上，尤其是在技术进步和成本不断下降的情况下，不能坐视垄断商的高价厚利，政府应及时出手不断迫使垄断商下调价格，以维护消费者的利益。但是，如果管制者仅以消费者利益最大化为目标去行动，被管制企业有时候就不能确保为稳定地向消费者提供产品和服务所需的必要投资和经营资源，这就需要政府为其提供补贴或保护。可见，政府管制的目的就是要在自然垄断商与社会公众利益间寻求一个平衡点，在该点上，厂商既能以最低的价格提供最多的产量，又能补偿其成本。有的经济学家还进一步归纳出了管制的四大目标：达到资源有效配置；确保企业内部效率；避免收入再分配；企业财务的稳定性。
如果政府能够不耗费较大的成本就可以精通这些行业的情况，并准确掌握一切信息，就可以有效地管制企业遵守符合公共利益的行动，就会产生好的管制效果。然而，在现实世界满足这些条件是十分困难的，因而管制很难实现上述目标。施蒂格勒、德姆塞茨和佩尔兹曼等人对政府管制产业进行了实证分析，指出在很多产业政府管制并未收到预期效果，反而产生了显著的不良影响，因此，对政府介入的正当性提出了质疑。
此外，虽然政府常常声称实行政府管制的目的主要是为了保护消费者和社会公众的利益，但实际上，能够从管制中获得利益的，不仅有消费者，还有被管制行业的厂商、相关利益者和政府管制机构本身。只要存在着政府管制，腐败与贿赂问题就会随之而来。管制越多腐败越严重，腐败问题越难解决。这是因为，一方面，腐败主要是权力造成的问题，而管制为腐败提供了肥沃的土壤。由于权力带着租金，别人必然会来寻租，这就会形成一种权钱交易。这种权钱交易对贿赂者和被贿赂者来讲都是帕累托改进，但对整个社会来讲是一种损失。另一方面，由于权力越大，监督的成本就越大，对权力的监督就越难，管制者腐败的积极性就越高。好比说管制者只有审批土地的权力，那么大家都盯着土地的审批。但如果管制者同时又有审批出租车的权力，还有合资项目的权力，那么对老百姓来讲就眼花缭乱了，人们很难弄清楚管制者这么多权力使用得合法不合法，合理不合理。正是这些复杂的多方利益主体的相互作用，才在国际国内政治、意识潮流以及偶发事件的推动下，形成管制和管制的变化。
二、政府管制的内在缺陷
在标准的西方政府管制经济学理论中，政府管制的有效性是建立在这样三个基本假设的基础上：第一，管制者是追求社会福利最大化的，是大公无私的，是仁慈的；第二，管制者是无所不知的，拥有完全信息，比如知道消费者的偏好，知道企业的生产成本，知道需求弹性，知道最优的价格定在什么地方；第三，管制者说话是算数的，管制政策具有公信力。然而现实并非如此，基于这些假设前提的无效性，必然会造成政府管制的内在缺陷。实际上，由于以下原因，政府管制方式本身会内生失败的可能性。
1.管制限制竞争可能产生经济的非效率性。
首先，被管制企业常出现高价格、高利润率或者大幅赤字现象，这就意味着价格与成本的极大偏离，显示着资源配置非效率性的可能性，特别是高利润率常常是与管制相伴的，是限制竞争的产物，从在位企业看是“管制的租金”；其次，被管制企业也能够将因限制竞争而造成的成本上升，较容易地通过提升价格来转嫁，这时，就会产生缺乏改善效率诱因的非效率，这种非效率也被称为X非效率（X-inefficiency），这也是管制非效率的最主要问题；最后，管制限制竞争也有可能发生技术进步的非效率性，一般地，在充分竞争的市场环境下，企业对市场非常敏感，竞争机制会促进技术进步，但在竞争诱因不充分的管制性产业，研发和革新就可能落后。
2.管制本身会引发扭曲的竞争乃至非效率。
如果管制性产业有两家以上的企业，则管制会导致激烈的非价格竞争，例如，实行价格管制的时候，企业间就会采取加强广告宣传等手段展开非价格竞争，结果会增加费用支出，导致成本上升，进而引发价格上升。如果管制性产业只有一家垄断企业，则对其必须采取以公正报酬率管理为主的平均成本收费管制，而公正报酬率管制包含着企业能把成本上升轻易地转嫁给收费的机制③。例如，假定企业被允许的公正报酬率为r，rπ/k，π为报酬额，k为投资额，为了把报酬额提高1.5倍，则只需把投资额提高1.5倍，即rπ/k1.5π/1.5k，这样，受管制企业就会有为了获得更多的报酬额而保持过大事业投资的倾向，这就是有名的阿巴契和约翰逊（Averch-Johnson）模型，也称“A-J效应”。其结果势必会扭曲生产要素的配置，产生低效率。
3.非对称信息也会造成政府管制失败。
一般来说，在管制者与被管制对象之间存在着严重的信息非对称。信息的非对称，意味着政府管制存在着严重的结构缺陷，其效用有限，很少能达到资源配置的最优。第一，由于企业只有在信息非对称（信息多掌握在企业手中）的情况下才能获得更多的收入，所以企业未必对信息采取公开的态度，甚至还可能提供虚假信息；第二，在管制产业里，由于“不存在指导资源配置所需的价格”，没有传递市场信息的渠道，政府管制者必然受到非对称信息的困扰；第三，由于管制者通过审计等非市场手段了解信息的能力有限，没有精力审计所有企业以掌握真实成本，而且审计部门还有被收买而与企业合谋的可能；第四，由于缺乏有效的激励，管制者不一定有积极性去获得有关信息，这样，政府管制者就难以确定垄断商实际的成本水平，进而难以精确判定垄断商的利润状况，尤其是在技术迅速变化的时期，更增加了制定政策的难度。由于非对称信息的客观存在，更由于管制者往往以企业提供的信息为依据制定、实施管制政策，管制效果不好也就在所难免。另外，管制者本身尚有官僚机构决策过程慢、缺乏弹性之嫌，也可能造成政府管制的失败。
4.僵化的官僚体制与政治介入。
政府管制的有效性，是建立在这样一个基本假设的基础上，即政府作为社会公共利益的代表，其行为目标是与社会公共利益一致的。然而现实并非如此，政府是由各个机构组成的，而各个机构又是由各级官员组成的，无论是政府官员，还是政府机构，都有自己的行为目标，而这些行为目标并不是自然而然地与社会公共利益画等号的。第一，政府官员也是经济人，也要追求自身的利益。第二，政府机构本身也不是一个没有自身利益的超利益组织，而是将政府官员的利益内在化为政府的利益，一方面，随着预算的增加，政府就可以有更多的支配权力，政府的地位就会得到巩固和加强，政府官员的收入、地位也会随之提高；另一方面，政府还往往牺牲社会长远的公共利益来换取自身的既得利益（例如为获得连任而争取选票等），这种短视症加上政府为赢得下一次选举的竞选目标会导致一种最优的战略，即创造一种“在选举前夕，控制着政策的政党可以通过减少失业而提高其再次当选的机会，在胜利后，通过采取充分的通货紧缩政策把通货膨胀从经济中挤出去”的“政治商业循环”。第三，政府特别是西方发达市场经济国家的政府并不是完全代表社会公共利益的政府，它往往被一些有影响的特殊利益集团所左右。因为在西方发达市场经济国家，任何一个“民主选举”的背后都有大财团提供政治资金，由这些“民选”的官员组成的政府，往往代表少数特殊集团的利益。由于这些政府活动的结果与社会公共利益之间差异的客观存在，也会导致政府在发挥调节经济的职能过程中的失败。
5.政府管制行为具有内在扩张性。
管制一旦被实施，即使出现不良后果也有被继续执行的惯性。第一，由于不充分、不完全信息以及管制滞后等管制内在的矛盾，会产生和当初管制本意相左的结果，而对不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制，这就容易陷入为模糊已出现问题而必须不断进行新的管制的误区，也就是“管制呼唤管制”，这就进一步推动和加强了政府的过度管制；第二，正如上面所分析的，管制一旦被在位企业既得权益化、利益化，对企业有利的管制就有被继续执行的惯性，而在位企业的寻租活动，又会使管制的实际效果与社会公共目标进一步产生偏差。
总之，传统的管制由于存在着限制竞争、扭曲竞争、企业内部无效率、管制者的非对称信息和僵化的官僚体制及政治介入等内在缺陷问题，导致管制最终失败的可能性极大，因此，越来越多的经济学家相信，只要条件具备，政府就应放松管制，引入竞争机制，放手让市场去发挥作用，借用市场竞争的力量来达到抑制垄断、造福社会公众的目的。
