滨州市簸箕李引黄灌溉管理局 季娟娟 扈桂兰
一、引言
行政事业单位的国有资产处置是指行政事业单位对其占有和使用的国有资产进行产权转让、产权注销等行为的统称。其处置方式包括：出售，转让、对外捐赠、报废和报损以及货币性资产损失核销等。在我国，作为同级政府负责行政事业单位国有资产监督管理的各级财政部门和职能机构，本着“统一政策、分级管理”的原则，对本级行政事业单位的国有资产进行处置管理工作。如何加强我国行政事业单位国有资产处置管理工作是一项复杂的系统性问题，下文将结合滨州市2008年的相关文件精神，对这一问题展开进一步探讨。
二、行政事业单位国有资产处置管理中存在的主要问题
从20世纪90年代中期开始，我国行政事业单位国有资产增幅很快，尤其体现于固定资产的快速增长，因此，资产的闲置现象也应运而生，并成为越来越突出的问题。资产闲置意味着资产的配置结构不合理，导致出现“资源浪费与短缺并存”的现象，该问题的出现主要源于以下几个方面。
（一）资产处置不及时
环境保护、科技进步、改善办公条件等要求促使一些单位在原有资产仍然存在较高使用价值的前提下频繁更新资产。具体而言，在一些行政事业单位中，尽管很多资产的使用价值尚存，但资产管理意识的薄弱以及资产管理制度方面的不足，使不少单位对这类资产缺乏必要的管理、维护以及有效的处置措施，往往对其一拆了之、一放到底，致使这些资产在不变质的情况下被人为损坏，最终导致完全丧失了这些资产的使用价值，致使资产资源严重浪费。
（二）资产调剂漏洞多
一些行政事业单位存在根深蒂固的“国有资产部门化”和“部门资产福利化”等错误观念，行政事业单位资产配置失衡，资产闲置、浪费与短缺并存，同时还存在现行的资产管理体制不健全等因素，从而为部门间有效调剂与合理配置资产带来了很大的阻力。例如，有的行政事业单位在上下级单位和部门之间随意调用资产，一方面，资产调入单位不入账，另一方面，资产调出单位随资产调出而销账，账外资产也就由此形成，从而为个人侵占国有资产提供了可乘之机。
（三）资产转让不科学
有些单位未到主管部门和财政部门办理审核、审批手续，资产未经中介机构评估，就对资产擅自定价并将其转让，在这一过程中往往会出现资产转让价格明显偏低现象，甚至有的行政事业单位对资产转让的收入未按规定纳入单位预算，统一核算、统一管理，形成账外资金，导致国有资产流失。
（四）资产报废不合理
为了争取购置新设备的指标和资金，一些单位往往会寻找各种理由，一是对在用资产提前更新，二是对仍然能够使用的资产作提前报废处理，通过这些人为因素来加速资产的老化和报废，并低价变卖这些待处理资产，使国有资产流失现象严重。
三、建立健全行政事业单位国有资产的处置机制
随着我国经济、社会的发展以及科学技术水平的快速提高，为了在防止国有资产流失的前提下保证资产的合理流动有效利用，就必须加快建立健全行政事业国有资产的处置机制。
（一）进一步完善资产处置办法
总体来说，可以适当修改和完善财政部原国家国有资产管理局《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》（国资事发〔1995〕06号），重点在于：一是进一步划分占有使用单位和主管部门的国有资产处置权限；二是加强资产处置收入管理工作。
1.进一步明确资产处置范围和权限。这一问题可从两个层面来考虑。第一，对于中央级行政事业单位而言，其占有、使用的土地、房屋建筑物、车辆等资产，或者资产的单位价值在50万元以上的设备、仪器等资产，以及年度内处置的国有资产总额在200万元以上的其他资产，可以在经过主管部门审核后，再报财政部审批，上述规定标准以下的资产审批权限可由主管部门决定，并报财政部备案；第二，对于各省、自治区、直辖市和计划单列市的行政事业单位而言，可根据各地实际情况对资产处置的范围和审批权限做出具体规定。例如，山东省滨州市关于印发《滨州市市直行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》的通知（以下简称“滨财国〔2008〕53号”）第二十七条中，对行政事业单位固定资产的权限处置做出如下规定：第一，房屋、建筑物、土地的处置，由单位提出申请，主管部门同意后，经市财政部门审核，报市政府审批；第二，机动车辆（船）的处置，由单位提出申请，主管部门审核后报市财政部门审批；第三，除以上资产外，其他固定资产单项原值10万元以上（含10万元）或一次批量账面价值10万元以上（含10万元）的，由单位提出申请，经单位主管部门审核同意后，报市财政部门审批，其中资产单项原值在500万元以上（含500万元）的，由市财政部门审核后，报市政府审批；第四，其他固定资产单项原值10万元以下或一次批量账面价值10万元以下的，由单位提出申请，单位主管部门审批，报市财政部门备案。无主管部门的单位与主管部门的权限一致。
2.建立严格的资产处置程序。资产处置程序，具体可从以下三个层面入手。第一，完善申报程序。行政事业单位针对处置规定标准以上的那部分国有资产，要填报行政事业单位国有资产处置申报表，形成报告后向主管部门申报，主管部门审核通过后，再正式行文上报同级财政部门审批。第二，做好资产评估工作。当行政事业单位通过出售、股权转让等方式处置国有资产时，须经过由国有资产管理部门批准的、有资质的资产评估机构进行资产评估，并以评估的确认结果为基本依据，按规定进行作价处理。第三，做好技术鉴定工作。对于整体事业单位内部的大型、专业、精密、贵重的设备而言，对其报损、报废和出售之前，先要经过权威技术部门鉴定，在取得证明文件后才能进行相应的处置行为。
（二）加强资产处置收入管理工作
在资产处置收入管理工作方面，以“滨财国〔2008〕53号文件”为例，该文件第七章第四十六条规定：行政事业单位国有资产处置收入，包括各类资产的出售出让收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入等，属于政府非税收入，实行“收支两条线”管理；第四十七条规定资产处置收入的缴纳实行“票款分离”制度，通过山东省非税收入征管系统缴入财政专户。委托滨州产权交易拍卖中心拍卖的，由拍卖中心在收到拍卖款的10个工作日内，全额上缴财政专户；按照规定权限单位自行处置的，单位在收到处置款的10个工作日内，全额上缴财政专户。资产处置收入主要用于行政事业单位设备购置、更新、维护等支出。
四、对资产处置方式的几点建议
为了防止国有资产流失，对行政事业单位处置国有资产，应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置，以确保国有资产安全，高效、合理运行。针对资产处置的不同方式浅谈几点建议。
（一）资产无偿调拨
对于确实处于工作需要而无偿调拨的行政事业单位国有资产，调拨的对象原则上可分为两类：一是财政全额拨款的单位；二是经常性财政经费补助的事业单位。调拨的方式可以主要通过资产调剂网络，向省级或有关地市级行政事业单位发布相关信息。由资产处置管理中心对无偿调拨资产进行估价，目的在于避免接受单位按调拨资产的账面原始价值入账，从而虚增国有资产数额，接受单位则需要按照资产处置管理中心确认的估价入账。
具体程序如下：行政事业单位先向主管部门申报，提出申请无偿调拨处置国有资产的报告，经主管部门审核后，报同级财政部门审批。同时，应向同级财政部门提交有关文件、证件及完备的相关资料信息，具体包括：（1）无偿调拨资产的申报文件。（2）资产价值的凭证、发票、收据、购货单、记账凭单影印件。（3）资产当前使用状况的详细说明书。（4）拟调拨资产的名称、规格、数量、单价清册。（5）行政事业单位国有资产无偿调拨审批表。此外，对于因合并、撤销、分立而移交资产的情况，必须提供合并、撤销、分立的相关批文以及提交本单位的《国有资产产权登记证》等相关资料。国有资产管理部门接到上述符合规定、资料齐全的国有资产调拨申请之后，要及时办理相关批复文件。
（二）资产出售
行政事业单位的国有资产如果是以出售方式进行处置，就应当坚持“公开、公平、公正”原则的前提下，在各级财政部门认可的产权交易场所进行交易，并辅之以财政部门的监督管理，同时应及时向同级财政部门提交如下文件、证件及相关资料：（1）资产出售申报文件。（2）资产价值的证明凭证。（3）行政事业单位国有资产出售申报审批表。（4）资产目前使用情况说明。（5）发票、购货单、工程决算副本、记账凭单影印件等。（6）提交单位的《行政事业单位国有资产产权登记证》等。（7）经具备法定资质的鉴定机构出具的资产评估报告或资产评估意见书。
上述事项完成后，行政事业单位国有资产的出售应以资产评估报告认定的资产评估价值作为价格参考依据，原则上应采取拍卖竞价方式来进行。当出现资产的实际交易价格低于评估结果10%以上的情况，就要报同级财政部门，对资产进行重新确认。
（三）资产捐赠
由于资产捐赠的主要对象较为明确，一是中小学校，二是我国“老、少、边、穷”地区，三是生活困难的社会弱势群体，因此一般包括公益性捐赠和救济性捐赠两种情况。为了有效避免接受捐赠方按资产账面原始价值记账，从而出现虚增国有资产的情况发生，应先由资产处置管理中心对捐赠资产进行估价，然后再由接受捐赠方依据资产处置管理中心的估价入账。
行政事业单位以捐赠方式处置国有资产时可遵循以下程序：先向主管部门申报，并提出申请捐赠处置国有资产的报告，在主管部门审核通过后，再报同级财政部门审批，向同级财政部门提交有关文件、证件等相关资料信息：（1）资产捐赠申报文件；（2）资产价值的证明凭证；（3）行政事业单位国有资产捐赠申报审批表；（4）资产目前的使用情况说明；（5）发票、购货单、工程决算副本、记账凭单影印件等；（6）提交单位的《行政事业单位国有资产产权登记证》和其他相关资料；（7）经具备法定资质的鉴定机构出具的资产评估报告或资产评估意见书。
（四）资产报废、报损
对行政事业单位内已丧失使用价值的资产而言，可由资产处置管理中心按废品进行处理，并由资产处置管理中心按规定对残值收入入账后上缴财政。具体来说，行政事业单位的资产在发生资产报废、报损及其他非正常损失时，应当通过主管部门审核，审核通过后报财政部门审批，并提交有关文件、证件等相关资料信息：（1）资产价值的证明凭证；（2）行政事业单位国有资产报废（或报损）申报审批表；（3）因房屋拆除等原因需办理资产核销手续的，还要提交相关职能部门的建设项目拆建立项文件或房屋拆除批复文件；（4）发票、购货单、工程决算副本、记账凭单影印件等；（5）对非正常损失责任者的处理文件；（6）提交单位的《行政事业单位国有资产产权登记证》和其他相关资料；（7）经具备法定资质的鉴定机构出具的资产评估报告或资产评估意见书。
对于大型、专用仪器设备的报废和报损，如果超过了规定审批权限，就应首先通过主管部门组建专家的评审小组，对这些仪器设备的性能、报废或报损原因进行充分鉴定，并出具专家签字认可的鉴定书加以证明，再报财政行政事业单位国有资产管理部门进行核批。由上可知，在对大型、专用仪器设备报废和报损的审批过程中，为了避免“假报损、真转移，假报废、真侵占”等问题的出现，就要特别注意技术机构的审核环节，即要通过有相关资质的权威技术机构的审核认定，才能对这一申请予以批准。
（五）建立行政事业国有资产交易市场
为进一步完善行政事业单位国有资产处置管理工作，应该在行政事业国有资产的处置过程引入市场机制，利用市场化手段，通过建立跨地区、跨部门、跨所有制的闲置（或待处理）资产的交易市场来有效防止国有资产的浪费和流失，从而实现待处置资产和闲置资产的有效处置。这就需要把行政管理与市场经营两种手段进行有机结合和综合运用，积极引导和鼓励资产占用单位对闲置资产开展迅速清理工作，通过所有权变更或使用权转让等方式将闲置资产拿到市场上进行公开、透明的交易。下文主要针对以下两个方面进行深入分析。
（六）加强国有资产交易管理
本文认为，在加强国有资产交易管理的过程中，应着重做好加强资产交易前的申报审批、资产评估、资产交易所得收入管理这三个重要环节。
其一，要加强资产申报审批管理。各行政事业单位如需对闲置（或待处置）资产进行交易，首先要注意的是，任何单位不得擅自处置规定权限以上的国有资产，而是应该向财政国有资产管理部门办理资产处置申报审批手续，审批通过后，才能进行后续的资产交易活动。其二，要加强资产评估管理。对于诸如股权转让、资产出售等方式对国有资产进行处置时，在开展资产交易之前，首先应由具备行政事业国有资产法定评估资格的评估机构对资产进行评估和认定，认定结果作为交易价格的基本依据（或拍卖底价），并把评估结果报国有资产管理部门进行最终确认。其三，要加强资产交易的所得收入管理。资产交易后所得收入在扣除交易成本后所形成的净收入不得由各单位擅自挪用和截留，而是应该全部上缴财政。
（七）通过拍卖方式集中处置资产
借助拍卖的透明度和公开性，不仅可以提高行政事业单位的资产处置效率，而且还能有效防止资产交易过程中的腐败现象。因此，本文认为，可以把拍卖方式作为行政事业单位国有资产处置交易的主要方式之一。
例如，山东省滨州市《关于滨州市市直行政事业单位旧车处置有关事项的通知》（滨财国〔2008〕52号）中，对旧车拍卖的程序和方式做出如下规定：滨州市行政事业国有资产管理办公室委托专门资产评估中介机构对行政事业单位移交的旧车进行评估，并根据资产评估中介机构出具的评估报告与滨州产权交易拍卖中心有限责任公司签订委托拍卖合同，由其按《中华人民共和国拍卖法》、《中华人民共和国合同法》等有关部门规定，对旧车进行公开拍卖。市行政事业国有资产管理办公室和相关行政事业单位安排人员对拍卖过程进行监督。
对于行政事业单位集中处置闲置（或待处置）资产这一问题，应在正式拍卖之前首先通过网络、电视、广播，专业杂志、报纸等各种有效的信息传播渠道做好前期宣传工作，从而吸引更多买方参加竞拍。
第一，对于拍卖主体而言，要委托合法的拍卖企业进行拍卖活动。按照《中华人民共和国拍卖法》的有关规定，对于拍卖主体要注意以下三个问题：一是可以在设区的市设立从事拍卖活动的企业；二是必须首先经所在地的省、自治区、直辖市政府负责管理拍卖业的主管部门审核许可，并在工商行政管理部门申请登记和领取营业执照后，才能设立合法的拍卖企业；三是需要依法对固有资产进行评估的，应由于经依法设立的评估机构来开展评估工作，并把评估结果作为拍卖标的保留价的依据。
第二，对于拍卖程序而言，合法是第一要素。例如，对于委托拍卖合同而言，应当载明以下事项：（1）委托人、拍卖人的姓名、住所等基本信息；（2）拍卖标的的名称、规格、数量、质量等信息；（3）拍卖的时间、地点；（4）委托人提出的保留价；（5）拍卖标的交付或者转移时间和转移方式；（6）价款支付方式和期限；（7）佣金数额、佣金支付方式和期限；（8）违约责任以及双方约定的其他事项。
五、结论
行政事业单位国有资产是我国中央和地方各级政府履行各项职能的基本物质保证，同时也是我国构建和谐社会的重要的物质支撑，随着我国市场经济体制改革的不断深入以及“大政府、小社会”局面的逐步改善，今后还会围绕行政事业单位国有资产出现更多的新问题，因此，对其管理处置的方法也需要更多人士结合今后的实际情况，对该问题进行持续、系统和更加深入地研究。
参考文献
1.财政部：《行政单位国有资产管理暂行办法》，财政部令第35号，2006年7月1日。
2.财政部办公厅：《2008年财政工作文选》，中国财政经济出版社2009年版。
3.财政部行政政法司行政单位国有资产研究课题组：《行政单位国有资产管理研究》，中国财政经济出版社2005年版。
4.财政部预算司：《加强政府资产管理 深化部门预算改革》，2005年版。
5.王鸿：《国有资产管理体系构建论——经济与法律视角的制度分析》，人民出版社2007年版。
