3.2.1中国外商投资政策的变化历程
1979～1987年是中国严格限制准入阶段。这一时期，中国经济发展水平较低，对外开放采取“摸着石头过河”的渐进式开放模式。该阶段是中国利用外资的起步阶段，初步建立了管理外商直接投资的政策框架，创造了基本的投资环境，制定并颁布了管理FDI的法律、法规，形成初步的FDI政策框架，实行区域性的FDI优势政策，对FDI准人的行业进行严格限制等。1979年7月，中国颁布了第一个利用外资的法律——《中外合资经营企业法》。1986年10月，国务院颁布了《关于鼓励外商投资的规定》（即“二十二条”）。为了便于外商投资企业与政府之间的信息沟通，1987年成立了全国外商投资协会。1989年《关于鼓励台湾同胞投资的规定》；1990年《关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》。
1995—2001年，是中国加入世界贸易组织的关键阶段。1995年，中国重新发布了《指导外商投资方向暂行规定》，同时发布《外商投资产业指导目录》，将鼓励类、限制类和禁止类项目具体化，除此之外，皆为允许对外开放的领域。《外商投资产业指导目录》成为指导外资进入的重要法律文件。
《外商投资产业指导目录》在1997年再次修改，使得对外资开放的行业和部门大幅度增加，许多新的领域逐步开始向外商开放。例如，在交通运输、邮电通讯、矿产开发等行业，许多国家视为涉及本国经济命脉和国家安全的领域，中国将其列入了鼓励类的外商投资行业。最引人注目的是对银行、保险、外贸、会计师事务所、律师事务所、零售商业等服务行业有限度的开放，此举走在了许多发展中国家的前列。完全禁止外国投资的行业已经比较有限，其中服务业主要是新闻业和广播影视业。
2001年12月11日，中国加入世界贸易组织，成为世贸组织的一员。在人世法律中，按照人世承诺，扩大服务业对外开放，在商业、外贸、运输、医疗、教育、金融、保险、电信等各类中介服务等服务贸易领域进一步放宽对外商投资的限制，使外商在更广阔的层面对促进中国经济发展发挥作用。
2002年3月11日又重新修订了《指导外商投资方向的规定》和《外商投资产业指导目录》，在投资准入方面进一步开放。主要变动一是将鼓励类目录由186条增加到262条，而限制类目录则由112条减少到75条，大幅度放宽了行业准入限制，其中最为突出的是将原先禁止外商投资的电信、燃气、热力、供排水等城市管网建设首次列为对外开放领域。二是进一步扩大服务贸易领域开放度，如外资银行、保险、证券、基金、金融、商业、外贸、运输、旅游、法律 服务、会计 审计、音像制品、外商商业特许经营、直销经营等行业，均按照 中国 加入世贸组织的承诺，在开放的地域、数量、经营范围、股比要求上做出了更为宽松的规定，使得服务贸易成为新的外国直接投资热点。与此相适应，在外商投资服务贸易领域的法律体系构建方面，有关建筑、会计服务、教育、商业、物流、医疗、教育、民航等行业的市场准人规定及相关法律规范正在制定中。2004年，国务院根据 发展 需求，对《外商投资产业指导目录》进行第五次修订，进一步缩小服务业限制和禁止的范围。
2006年底。中国“入世过渡期”结束，中国全面履行了对外开放的承诺。随后，新修订的《外商投资产业指导目录》也于2007年12月1日起生效。新版《外商投资产业指导目录》在全面落实中国加入世贸组织承诺的同时，积极稳妥扩大开放，增加承接服务外包、现代物流等鼓励类内容；减少限制类和禁止类条目，将原限制外商投资的货物租赁、货运代理、外贸公司等调整为允许类条目，将原禁止外商投资的期货公司、电网建设和经营列为对外开放领域；对金融业外资投资限制尺度有所放宽，鼓励类包括银行、金融租赁公司、财务公司、信托投资公司、货币经纪公司；保险公司（寿险公司外资比例不超过50%）；证券公司（限于从事A股承销、B股和H股以及政府和公司债券的承销和交易，外资比例不超过1/3）；证券投资基金管理公司（外资比例不超过49%）以及保险经纪公司和期货公司（中方控股）。但对部分涉及国家经济安全的战略性和敏感性行业，对外资开放较为谨慎。
2007年新版《外商投资产业指导目录》标志着中国服务业进入对外资企业全面开放阶段，投资壁垒进一步降低。但是，为了抑制房地产泡沫，新版《外商投资产业指导目录》将房地产业列人限制外商投资产业目录，以规范对房地产市场的管理。
2010年4月6日，中国国务院出台了《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》意见，该意见主要内容包括：第一，优化利用外资结构，特别是鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保等产业，同时要严格限制‘两高一资’（指高污染、高能耗和资源性行业）类的项目；第二，引导外资向中西部地区转移和增加投资；第三，促进利用外资方式多样化；第四，深化外商投资管理体制改革，下放外商投资的审批权限；第五，营造良好的投资环境。
根据中国新出台的文件，对东部地区外商投资企业向中西部地区转移，中国政府将加大支持力度；此外，文件鼓励外资以参股、并购等方式参与国内企业改组改造和兼并重组；在投资便利化方面，《外商投资产业指导目录》进一步放宽了地方政府的审批权，规定总投资3亿美元以下的鼓励类、允许类项目，除按规定需要由国务院有关部门核准之外，都由地方政府有关部门核准；同时，中国还将逐步在全国推行外商投资企业合同、章程格式化审批，大力推行在线行政许可，规范行政行为。
3.2.2 政策因素对FDI进入的影响
（1）政策因素影响和决定着FDI的规模。
研究导致FDI大量进入中国的原因的现有成果大多是从供给的角度入手，即从跨国公司区位选择的角度来研究。从跨国公司的角度来看，它们主要是被中国巨大的潜在市场、廉价的劳动力、优惠的政策等所吸引。从中国的角度来看，主要是中国政府采取了逐步开放的政策，经济、政治比较稳定等因素对外国投资具有吸引力。在吸引FDI的东道国区位优势中包含着道路、港口、航空、通讯等基础设施以及政策规制、优惠、审批程序、政府质量等基本政策环境。通常，人们把前者称为“硬”的基础设施，后者称为“软”的基本环境。在中国吸引FDI的过程中，“软”和“硬”两方面因素，为了弄明白哪个因素更重要，美国加利福尼亚大学和中国香港大学的几名学者对这个问题做了深入研究，他们收集了从1990年到2002年美国、日本、中国香港、中国台湾和韩国在中国各省（自治区、直辖市）开展投资的数据，通过回归分析他们发现，在大多数案例中，“软”的基本环境对FDI流入的影响要大于“硬”的基础设施。实际上，对美国和日本的FDI来说，“软”的基本环境是其关注的最重要的因素。对中国大陆来说，随着其他发展中国家（地区）越来越重视吸引更多的FDI，好象尽可能地推进市场改革比建设更多的公路和铁路更为重要，即使“软”的和“硬”的两方面因素都对资本流入有积极的影响。
中国学者也从其他角度说明了良好的政策环境是吸引FDI的重要因素。改革开放初期，东部沿海地区正是凭借其良好的区位条件和政府给予的优惠政策吸引了大量的FDI。然而，随着中国经济的迅速发展和市场经济体制的不断完善，区位条件和优惠政策对FDI的吸引力正逐渐削弱。地区的开放水平、市场化程度以及政府的有效干预度等政策因素在吸引FDI的过程中愈来愈重要。这主要是因为：首先，随着体制改革的推进，国家逐步减少了政策上的倾斜，从而弱化了优惠政策对FDI的影响；区位条件的优势也随着交通设施的改善和网络经济的发展而日渐减弱。其次，外商投资结构发生了很大变化。20世纪90年代中期以前，到中国大陆投资的多为香港、台湾等周边地区的小型企业，它们追求的是短期收益，要求低收入、高产出、快周转，从而把区位优势、优惠政策当作投资区位的首选。20世纪90年代中期以后，来自欧美的跨国公司纷纷抢滩中国内地市场，并逐渐取代港台的中小型企业，成为外资的主流。由于这些跨国公司追求的是长期利益，看重的是中国内地广阔的市场和巨大的潜在利益，因此，影响短期收益的优惠政策和区位环境等因素对FDI的吸引力进一步减弱，而关系着市场经济效率高低的政策环境则成为FDI进行区位选择时考虑的首要因素。由于中国加入WT0后做出和履行了很多政策上的承诺，这可能是进一步增大进入中国的FDI的规模的主要原因。
3.2.2 政策也会产生和加剧FDI负效应
FDI在中国经济发展中所发挥的促进作用是不可否定的。它带来了经济增长所需要的资金、技术、管理经验、诀窍和营销网络等“一揽子”经营资源，创造了大量的就业机会，加快了市场化和国际化的进程，并在一定程度上促进了产业升级和技术创新。但是，由于FDI追逐利润的本性和中国在政策与政策上的弊端，使大规模进入中国的FDI也产生了一些负面效应，必须对这些负面效应有正确的认识才能更好地利用FDI。其实，在这些负效应的背后都存在着不合理的政策背景，如果把这些政策上的不合理问题解决了，很多负效应自然也就消失了。
3.2.3.1 中央政府的政策倾斜和地方政府的政策安排
中央政府的政策倾斜和地方政府的政策安排与对FDI的“恶性竞争”是造成FDI促进地区经济发展不平衡和不协调的主要原因。
1、中央政府对东部地区的长期政策倾斜加大了东部与中西部地区利用FDI的差距，拉大了这些地区的经济发展差距。
中国的对外开放是从沿海向内地逐步推进的。受地理位置、经济基础和优惠政策等诸多因素的影响，当前，外商在华直接投资仍高度集中在沿海地区，尤其是珠三角、长三角和环渤海湾地区。截至2008年，中国各地区累计实际利用FDI8526.13亿美元，其中，东部10省市占81.2%，中部6省占7.6%，西部12省区市占4.5%，东北3省占6.7%。与1979-2000年相比，2001-2008年东部10省市实际利用FDI所占比重下降了1.4个百分点，西部12省区市下降1.2个百分点，而中部6省和东北3省分别增加了1.7和0.9个百分点。从2001年到2008年的增幅来看，东部10省市实际利用外商投资额的增长速度还是最快的，为年均7.9%，而同期中部6省只有4.5%，西部12省区市只有0.3%，东北3省则为负增长，为-1.3%。尤其是在2005年，东部10省市实际利用外资所占比重提高了7.8个百分点，而中部6省和东北3省分别下降了3.4和4.8个百分点11.
如果只以FDI绝对量的增加和外资政策的倾斜是无法解释一个地区为什么发达（或落后）的。这是因为每个地区初始的经济规模和自身条件并不相同。通常，地理便利、经济规模大的省份吸收的FDI就多。因此，我们还需借助评价外资效果的内部化指标，这里引入外资的业绩指数（《2002年世界投资报告》），即一定时期内某地区FDI流入量占全国FDI流入量的比例除以该地区GDP占全国GDP的比例。若指数大于1，说明该地区吸收了相对于其GDP而言更多的外资；若小于1，说明该地区吸引的外资低于应该达到的数量；等于1则说明该地区FDI流入规模与GDP比重相等。东中西部地区的业绩指数分别为1.43、0.44、0.14，东部地区吸收的FDI明显超出其GDP份额，而西部只吸收了其GDP份额的14%。显然，东部地区吸引FDI的业绩高出中西部很多，前者是后两者的3.3和10倍。外资的投资业绩存在非常明显的地区差距，在一定程度上解释了为什么中西部外资流入的增加和外资政策的倾斜，仍不能带动中西部地区的腾飞。
中国的FDI政策对扩大沿海和内地省份的经济发展和收入水平差距无疑起了相当重要的作用。在起始阶段，让一部分人或地区先富起来的政策是无可非议的，但在政策面上，长期的有区别对待并非政策建设的好事。由于沿海地区具有良好的地缘优势，再加上从20世纪80年代以来予以的优惠政策，有效地吸收了大量FDI。与此相反，内陆地区投资环境相对不利，在吸收FDI方面竞争力不足，这就扩大了地区之间的经济发展差距，也包括人均FDI的投资差额。
2、地方政府的政策安排导致招商引资上的恶性竞争，造成重视FDI的数量而忽视了质量，使引进的FDI与当地经济发展不协调。
改革初期，中央政府的放权让利使地方政府具有了独立的行为目标和行为模式，具有了强烈的追求本地经济快速增长以及相应获利机会，以及进行政策创新的动机。然而，中央给予地方的国有经济权力运作空间很有限，改革的难度和成本大，迫使地方政府从传统体制外入手，进行增量政策创新，培育新产权主体，获得改革的比较效益。于是，一些地方政府做出种种政策安排，直接投资、组织或扶持非国有产权政策，由于外资企业的独特地位，地方政府官员都十分重视引进外资和促进外资企业的发展。
在引资政策的实施过程中，往往出现许多“中国特色”的误区。特别是在国内盛行追求GDP政绩的背景下，招商引资对中国各级政府有巨大的诱惑力，这种诱惑力甚至会导致各地方政府在引资上的恶性竞争。有些地方的领导急于建立政绩，不做调查研究，未搞科学论证，却盲目下达不切实际的招商引资“硬指标”，作为考核政绩的重要标准。为了完成指标，不问投资者的信誉，不顾投入产出结构是否合理，也不管是否影响环境保护，敞开大门一概招来。
这种重视引资数量而忽视质量的做法经常将劳动密集、自然资源密集、污染密集的产业移入中国，从而导致资源大量消耗和生态环境的巨大破坏，使引进外资战略的可持续性大大减弱。由于层层搞引资，人、财、物不集中，造成某些地方散、乱、差现象极其严重。
这种地方政府在招商引资中的恶性竞争还会导致国家财政收入的损失。长期以来，由于对税收优惠的作用缺乏正确的认识，中国的许多地方在引进外资的工作中常把税收优惠当作一种灵丹妙药，动辄就以税收优惠相许诺，这不仅达不到吸引外资的目的，还造成国家税收大量流失，导致国家利益受损，造成不公平的市场竞争，加剧了中国产业结构和区域经济结构的不平衡。
过度的优惠政策和各地出台的五花八门的优惠措施还扰乱了中国引进FDI的政策和法律，使外商无所适从，对中国投资环境的稳定性产生怀疑，丧失在中国投资的信心，不利于国家招商引资战略的实施。
3.2.3.2 政策供需非均衡
政策供需非均衡是导致FDI的“挤出效应”和“垄断效应”的主要原因。政策供需非均衡体现在两个方面，即供给大于需求和需求大于供给。在中国关于FDI的政策政策当中，两种情况是同时存在的。
1、有些政策和政策安排已经不适于当前的需要，但仍然长时期存在，额外增加利用外资的成本，减少了收益。
这里仅以FDI的挤出效应为例来说明这个问题。外商投资的挤出效应可以通过两种途径产生：一是在产品市场，通过对当地企业的产品和服务、学习过程以及成长历程产生影响，挤出当地企业与投资。二是在要素市场，通过影响当地企业可以获得的资金、劳动力以及其他生产要素，或者影响当地企业获得这些要素的成本来挤出当地企业与投资。FDI对当地资本和生产要素的挤出或占用可能导致国内市场的垄断，进而阻碍国内投资的可持续增加。
其实，FDI进入对东道国一些当地资本的挤出是必然的，关键是如果实现了高效率的FDI对低效率或无效率的当地资本的挤出，这会提高当地资本的使用效率，是积极的影响。而在中国出现的事情却并不那么乐观，很多地方出现了FDI挤出了具有相同效率的当地资本，甚至还有低效率的FDI挤出了高效率的当地资本的现象。究其原因主要是在中国长时间存在以经济成分来划分的对FDI的优惠政策。目前，这种优惠政策已经严重的不符合现实需要了，按照市场经济的要求，需要向实行按照产业、区域设置投资优惠政策的方向改变，可是在现实中这种已经“过时”的优惠政策仍然在供给着。
长期以来，中国对外资企业贯彻“税负从轻、优惠从宽、手续从简”的原则，普遍地给予外资企业税收优惠待遇。长期以来，在所得税方面，内资企业的实际税负要比外资企业高出一倍，甚至更多。尽管1994年税制改革对内外资企业的所得税税率实行了统一，但仍给予外资企业十多项超国民待遇的优惠政策。直到2007年才审议并通过了“企业所得税法草案”，使内外资企业所得税统一。
外资企业在投资、金融和外贸等方面也享受优于内资企业的管理。在投资管理方面，主要是外方投资不受国家固定资产规模限制的约束，并实行单独的、更宽松、更快捷的审批程序；在金融管理方面，可自行从国际市场筹措资金，可开立外汇账户，实行意愿结汇等；在外贸管理方面，享有普遍的进出口经营权，对部分进出口配额实行单独渠道管理等。总体来看，外资企业要享有更宽松、更开放的经营管理环境。
内外资的不平等竞争地位导致的挤出效应可能使整体效率下降。外资进入的行业主要是那些竞争性行业或市场化程度较高的产业，在这些产业中，外资企业因享受优惠政策从而加剧了FDI的挤出效应。特别是一些生产效率并不高的外资企业通过各种超国民待遇在国内市场获得竞争优势，挤压了相对具有更高效率的国内企业。其结果是导致产业整体效率下降，损害国家利益，最终影响有效利用外资目的的实现。甚至还出现内资千方百计变成外资，再向国内投资的现象。如果给予国内投资者同样的优惠政策，国内企业具有同样的有利条件，则本土企业的竞争力就会大大增强，可以实现国内企业与外资企业的公平竞争。
2、加入WT0后，FDI流入的规模和形式等都发生了很大的变化，这需要及时制定或修改各种法律、政策以及政策安排来适应这些变化。但是，目前在中国很多政策供给滞后于这些新的需求。
加入WT0后，FDI在中国的投资形式发生了很大的变化，以跨国并购为主要手段和独资化趋势越来越明显。外资企业的进入一方面促进了市场竞争，能促进国内企业改善管理、提高技术，产生一定的技术溢出效应。但另一方面，外资企业也依靠技术、管理方面的优势及品牌等无形资产，在国内市场获得较强的垄断势力。各种超国民待遇使得外资企业在国内获得很大的竞争力，即使是一些不具备先进生产技术与管理经验的企业，也能够据此获得市场优势。如果说在中国加入WT0以前，许多学者认为FDI在中国形成“垄断效应”还不明显的话，那么，中国加入WT0以来，以跨国公司为主的外资企业开始在中国消费品生产、基础材料业、重化工业等领域进行了大手笔的的并购活动，而且，对中国主要行业的“龙头”企业实施了“斩首并购”。外资在华直接并购的金额占中国实际利用外资金额的比重持续上涨。
跨国公司的垄断直接抑制了中国民族企业的发展。跨国公司通过绿地投资或并购中国企业的方式抢夺中国市场，对许多行业实现了垄断或者处于垄断的临界点。其直接的结果不仅是获得了巨额垄断利润，而且使中国企业的民族品牌难以确立。与跨国公司相比，中国企业普遍缺乏强大的国际竞争力。以零售业为例，前面提到的工商总局的报告指出，外资过度进入零售业的负面作用已经显现，以南京为例，几家大型洋超市都或多或少地收取高昂的进场费，有的甚至还出现低价倾销、过高定价、价格歧视等不正当竞争。由于没有相应的法律法规，工商部门没法直接查处洋超市限制公平竞争、破坏市场秩序的垄断行为。
中国应该制定符合国家利益的竞争政策和完善的反垄断法，扶持民族企业的发展，促进本国经济规模的扩大，提高国家竞争力，增强经济活力。但是目前中国经济市场化程度不高，因此中国制定的竞争政策要么不够完善，要么对于国内非效率行为（行政性垄断、不正当竞争行为）约束不力。更重要的是，无力规避跨国公司垄断产生的负面效应，以及跨国公司在中国市场上的限制性商业行为等做法。因此，中国应加紧制定和完善有关竞争政策的法律法规，提高实施竞争政策的透明度，并积极准备，主动参与关于竞争政策的国际协调等。
