日本武力控制胶州湾以后，进一步暴露了侵略中国的野心。在德军撤离了胶州湾地区后，日本不但不撤兵，反而以武力要挟，提出了对中国而言丧权辱国的“二十一条”，希望进一步巩固和扩大日本在中国的势力范围。
“大陆政策”的实施
自1914年11月开始，日军实际上已经控制了整个胶州湾地区，与此同时，第一次世界大战的战火也在欧洲战场上熊熊燃烧着。德、法、英等发达国家都被卷入了这场战争之中，所以根本无暇顾及日本在远东地区的发展。另外，此时的中国也正处于一片混乱之中，各地军阀割据，整个中国处于一盘散沙状态。日本政府认为这是一个入侵中国的绝好机会，在日本岛国的地理限制下，开拓中国这个地大物博的殖民地区，不论是对日本经济，还是对日后的军事事业发展，都是一个绝顶有利的事情。于是在侵占胶州湾同年的12月末，日本外相加藤高明就电召日本驻华公使日置益回国，商讨对华新策略。
日本政府在对中国近况进行详细了解后，认为让中国保持落后，把它培养成一个亲日势力，从而使中国成为日本的傀儡国是最好的策略，而此时中国的辛亥革命果实掠夺者袁世凯则正是最佳人选，这就是日本政府提出的侵略中国的政策。
在经过了详细的筹措后，日置益返回中国，并请求和袁世凯面谈。1915年1月18日，他向袁世凯当面投递了一个文件，“代表日本政府向大总统表示诚意”，并委婉地说道：“如果大总统向日本表示了善意，那么日本政府愿给大总统更多和更大的帮忙。”日置益暗示袁世凯，日本可以助其登上帝位，而条件就是袁世凯必须答应做到这份特殊的文件——“二十一条”。
当袁世凯看到这个文件内容时，额头上不禁冷汗涔涔，他清楚地知道这个条约的提出基本是以控制中国为前提的，而就中国当时的政治、军事情况而言，中国根本无法与日渐强大的日本相抗衡，所以中国只有接受的份儿。但是要怎样接受却是要细细考虑的问题，于是袁世凯对日本外交总长说：“请贵公使去找外交部商谈。”因为依照当时的国际惯例，如果一个国家的公使要求和驻在国进行外交谈判，只能通过驻在国的外交部，而直接去找驻在国的总统，在当时是极不合理、极没有礼貌的。
在日本外交官与袁世凯的短暂交锋之后，这份旨在灭亡中国的“二十一条”文件才按照国际惯例递交到了中国外交部。
条约的签订
袁世凯对日置益投递的“二十一条”感到触目惊心，他深刻地认识到日本是打算趁欧洲战事正酣的时候将中国变成自己的傀儡，这样各国无暇东顾，日本的计谋则很容易得逞。同日置益会谈结束后，袁世凯又详细地阅读了这份文件，并于第二天召集了外长孙宝琦、次长曹汝霖、秘书长梁士诒、政事堂左丞杨士琦等到总统府讨论对策。
经过讨论后，袁世凯与外交部达成共识，决定通过谈判来解决中日问题，实际上就是有条件地接受“二十一条”，而袁世凯本人也对“二十一条”内容逐条作出了详细的批示，并亲自指定了谈判团准备同日本举行谈判。1915年2月2日下午3时，中日双方在外交部召开了第一次会议，中国谈判团由外交总长陆徵祥、外交次长曹汝霖、秘书施履本组成，而日本方面则由公使日置益、参赞小幡酉吉、书记官参赞高尾出席。
在谈判期间，中国谈判团同日本谈判团逐条讨论条约内容。为了争取谈判的主动权，袁世凯还展开了一系列的运作，希望在日本政府内部寻找突破口。而此时，日本政府内部正在进行新的首相选举，并且当时的掌权派大隈内阁正在经历其他议员的弹劾，为了稳定国内情势以及尽快解决中日问题，大隈内阁对袁世凯政府下了最后通牒，限袁政府于5月9日午后6时前答复，否则将采取军事行动。
5月9日，袁世凯政府在日本政府的逼迫下，最终以陆徵祥、曹汝霖为代表，将“二十一条”的最后修订本交给了日本公使日置益，基本上确定了“二十一条”的签订。因为日本政府是在5月7日对袁世凯政府下的最后通牒，所以这一天也被称为“五七国耻日”。
昭然影响
“二十一条”的签订是日本本着控制、吞并中国的原则而强迫袁世凯政府签订的单方面“条约”，期望将中国的政治、军事、财政及领土完全置于日本的控制之下，把整个中国变为日本的殖民地。“二十一条”签订的消息一经传出，在中国乃至整个世界都产生了重大影响。中国方面，当饱经离乱、战争的人们听到这个消息后，无不视为奇耻大辱，纷纷举行集会游行、发表宣言，抗议袁政府签订此条约，并在日常生活中抵制日货，声讨日本侵略者。由于广大人民的强烈反对，袁世凯政府也陷入了孤立无援的境地。国际方面，英、美等国在得知日本强迫中国方面签订“二十一条”后，认为日本的做法违反了日本同协约国以前签订的有关条约，所以对日本也施加了压力，造成了日美之间关系的恶化，进而为日后的远东太平洋战争埋下了祸根。
