农村义务教育在整个国民教育体系中占有举足轻重的地位。综观世界各国现代化进程，发达国家都是在经济欠发达时期就开始普及义务教育，而且对农村教育给予特别关注，正是由于这样做，才有尔后的经济腾飞。我国农村义务教育面广量大，中小学在校生多达1.6亿人。农村中小学教育质量的高低，不仅直接关系到农村青少年的全面发展，而且关系到国家人才的培养和全民素质的提高。到20世纪末，我国完成了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的历史性任务。但是，农村义务教育整体薄弱的状况还没有得到根本改变。全国还有431个县没有“普九”，已经“普九”的部分地区总体水平不高、质量偏低、基础不稳，还存在着不少亟待解决的问题。因此，采取行之有效的对策和措施，加强农村义务教育，直接关系到广大农民群众的根本利益，是当前涉及农村经济建设和社会发展全局的一项重要的战略任务。
一、农村义务教育中存在的主要问题
1.农村义务教育经费投入总量严重不足。我国农村义务教育面广量大、基础薄弱，任务重，难度大。目前，支撑农村义务教育的经费保障机制尚未完全建立，加之不少县级财政困难，致使教育经费投入严重不足，农村义务教育资金短缺问题严重。（1）农村义务教育负债严重。“普九”需要增添大量的校舍设施，增加大量的投入。由于财力有限，山东省不少县（市）在校舍的建设上采取了一年完成多年还账的办法，向银行或企业或个人借款，拖欠工程款，完成了“普九”任务。但目前还存在着大量欠账。据统计，全省还存在各种拖欠款近27亿元。（2）农村中小学教师工资拖欠严重。对拖欠农村中小学教师工资问题，各级党委、政府都下了很大气力，制定了政策，采取了很多措施，但仍未得到很好的解决。据统计，2002年，全国共计新欠中小学教职工国标工资22亿元；山东省农村目前已累计拖欠教师工资近6亿元。（3）农村义务教育学校的危房急需改造。目前，山东省农村有相当多的中小学是80年代初期建设的，建设标准和质量相对较低，已相继进入大修期，有的已出现危险情况，急需进行改造。据统计，危房面积近70万平方米。中西部25个省份尚有中小学D级危房4000万平方米。（4）一些农村中小学公用经费紧张。（5）“普九”的巩固和提高任务很重。“十五”期间，山东省初中入学的学生将进入高峰，在校生最高将达到640万人。通过最大限度的挖掘潜力，校舍、设备、图书仍有很大缺口，还需新建、扩建1000多所学校，约需投资60多亿元，每县投资至少5000万元。
2.农村义务教育投入结构不尽合理。目前，农村义务教育投入机制不仅增量资源短缺，而且存量资源配置错位。首先，城乡教育资源配置不对称。（1）全国普通小学生均预算内事业费支出为645.28元，其中，农村普通小学生均预算内事业费支出为550.96元；（2）全国普通初中生均预算内事业费支出为817.02元，其中，农村普通初中生均预算内事业费支出为656.18元；（3）全国普通小学生均预算内公用经费支出为45.18元，其中，农村普通小学生均预算内公用经费支出为28.12元；（4）全国普通初中生均预算内公用经费支出为83.40元，其中，农村普通初中生均预算内公用经费支出为44.95元。其次，农村各地区之间教育资源配置也存在较为明显的差异。就地区差异而言，它不仅存在于各省之间，例如，上海市的生均教育经费支出是贵州省的6~8倍；也存在于各省内不同市（县），甚至不同乡镇之间，例如，2000年，江苏省苏北的生均教育经费不到苏南的一半。再次，教育资金流失现象时有发生。农村税费改革后，中央和省加大了教育资金的转移支付力度，但由于配套措施脱节，一般性转移支付没有明确规定用于教育的比例，使用随意性大。有的地方对教育专项资金不设立“专户管理”，以致出现了层层滞留资金、改变资金使用性质的现象。更有甚者，一些乡镇仍在对农村中小学变相进行“零户管理”，教育收费进入财政专户后，不能及时拨付，甚至被平调、挤占、挪用，使教育投入困境雪上加霜。
3.农村义务教育中、小学校布局不合理。农村小学生源逐年减少，一些学校低年级生源明显不足，小学布局“小而散”的问题日益显现“袖珍学校”普遍存在，教师资源分布不均，教育资源难以集中，质量效益低下。初中已进入入学高峰，“超大班”现象随处可见，教育质量难以提高。如某一有5.5万人口的平原大乡，共有25个行政村，有初中3所，教师139人，在校生3017人。条件较好的乡一中在校生为1858人，平均每班学生数额超过88人。另两所初中规模小，条件更差。其现有小学25所，教师171人，在校生4709人。其小学校均公办教师不足7人，校均在校生188人；在校生不足150人的有7所，一、二年级学生总数在40人以下的有7所，另还有3个行政村分别存在两所成建制小学。
4.农村义务教育教师队伍不整。由于教师的工资不能按时足额发放，其参加进修培训的经费短缺，工作、生活条件又差，致使他们的工作、学习积极性得不到充分调动和有效发挥。骨干教师队伍不够稳定，一些人总想向条件较好的城市及经济发达地区流动。致使有些课，如体、音、美、外语等由于师资短缺而不能按教学计划要求开设。代课教师在小学教师队伍中占有较大比例，如上述某乡的小学中，另有代课教师82人，占在岗教师总数的近1/3.有一些教师的师德素质不高，歧视后进生、体罚或变相体罚学生的现象时有发生。
5.乱收费、乱摊派屡禁不止。教育行政部门明文规定不得组织小学生统一购买除教材以外的教辅材料、图书报刊和学生用品等，一些地方却视规定于不顾，向小学摊派几乎包括所有年级小学课程的练习册，如数学、语文、品德、自然、社会等科练习册，还有《手工制作》《阅读》《作文指导》以及《可持续发展战略教育读本》、《校园拒绝邪教》等书刊。有的地方向中小学摊派学生人身保险费，还有的学校向学生收取存车费、茶水费等。更有甚者，不管每个学校有几位教师，凡教师每人必须订一份地方办的某日报。上述某乡一小学在校生仅136人，某单位却摊派给该校中共党史知识青少年读本《伟大的中国共产党》197本，比在校生人数多出61本，学校如有异议就不让其领取所订的学生课本。凡此种种，给学生、教师、学校增加了额外的经济负担，使一些校长苦不堪言。这些问题的出现，有的是因为教育内部因素，有的则与宣传、图书发行等部门施压有关。
6.初中学生辍学率居高不下。一些地方“普九”后学生辍学反弹，初中辍学率呈回升趋势，远远高于“普九”指标所规定的年辍学率在3%以下的标准，有的竟达到了两位数。究其原因，主要是因为当时的全面“普九”带有很强的“突击性”，验收时基础很脆弱，“普九”后巩固的力度不够，有歇脚松劲现象。政府行为、经费投入均不到位，致使学校办学条件得不到根本改善；一些农民不富裕，其家庭出现天灾人祸而导致经济困难；高校毕业生就业制度的改革和高中、高校收费制度的实行，对农村学生及其家长的心理产生了不良影响。据对某县6个乡镇不完全统计，初中辍学率达11.7%。在辍学生中，因家庭经济困难而辍学的占41.8%；因受“读书无用论”影响而辍学的占23.7%；因课业负担过重、学习成绩不好，认为上学“没意思”而辍学的占21.2%；因外出打工的占5.5%；因生理缺陷等其他原因而辍学的占7.8%。
二、进一步加强农村义务教育的对策
1.建立农村义务教育经费的分担机制，加大中央和省对地方财政转移支付的力度。我国目前对农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。实际的操作结果是乡镇政府主要负责提供基础教育，而许多贫困的县和乡镇，其财政不足以支撑本地农村基础教育体系，而上级政府对县乡政府在农村教育供给方面的辅助性支持很少。据有关调查分析，全国义务教育投入中，乡镇负担78%左右，县财政负担约9%，省地负担约11%，而中央财政只负担2%左右。鉴于我国许多县乡较为贫困，这意味着中央政府在全国范围内没有提供有效的专项转移支付。地方财政收入太少，而负责的事务太多，不对称的财权和事权，是农村义务教育经费短缺的重要制度原因。农村税费改革后，应建立农村义务教育经费的分担机制，加大中央和省对地方财政转移支付的力度。中央应按照各省人均财政收入占全国人均财政收入的比例，来确定中央对省级财政转移支付的金额，省、市、县财政也要仿照执行，重点保证农村义务教育经费的投入，特别是保证教师工资和维持正常运转的公用经费。农村中小学按省级人民政府规定向学生收取的杂费，全部用于公用经费开支，不得用于教职工工资、津贴、福利、基建等开支，不得用于平衡财政预算，不得从中提取任何性质的调节基金；代收的书本费，由学校直接用于购买书本，不得以任何理由挤占挪用。实行农村税费改革试点的地区，安排使用上级转移支付资金，要明确保障农村义务教育正常经费和危房改造资金投入，并纳入财政预算。改革后农村中小学要有稳定的经费来源，确保农村义务教育投入不低于改革前的水平并力争有所提高。对因取消农村教育费附加和经批准的教育集资而形成的教育经费缺口，要从增加的农业税收入和上级转移支付资金中予以安排，保证农村义务教育经费的正常需要。
2.因地制宜，量力而行，推进农村中小学布局调整。调整农村中小学布局应以提高教育质量、满足农村适龄少年儿童接受优质教育为宗旨，通过调整、优化教育资源，使中小学办学条件达到标准化要求，提高办学效益。要继续遵循小学就近入学、初中相对集中、适度规模办学、优化教育资源配置的原则，从实际出发，充分考虑义务教育发展、乡镇行政区划调整和城镇化建设需求，进一步合理调整学校布局。调整学校布局要和初中入学高峰平稳过渡、学校危房改选、规范学制等因素有机结合起来，统筹规划，分类指导，分步实施。要以建设标准化乡镇中心小学为重点，适当调整布局明显不合理、规模小、效益差的学校，按规划扩建一批成建制、具有一定规模的完全小学。
3.加强教师队伍建设，优化教师队伍。农村中小学任教人员必须具备相应的教师资格，对不具备教师资格的人员要及时调整出教师队伍，积极吸引高校毕业生到农村中小学任教。根据规定的中小学教职工编制标准，积极推行教师聘任制度，实行按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合同管理。限期清退农村中小学代课人员，压缩非教学人员，辞退不合格教师。以提高职业道德和教育教学水平为重点，结合课程改革，加强农村中小学教师的继续教育工作，加大教育信息技术、外语、艺术类师资的培训力度，创设条件，调动教师自学、进修提高的积极性。要稳定优秀中青年骨干教师队伍，在给其压担子的同时，积极解决其工作、学习、生活方面的实际困难和问题。制定相应政策，鼓励、支持城镇教师到偏远农村、山区支教。
4.千方百计控制初中学生辍学。要广泛宣传《义务教育法》，提高对“控辍”工作的认识。“控辍”是各级政府的责任，要强化政府行为，把“控辍”任务列入考核评价政府工作的责任目标当中，并实行一票否决。实行入学通知书、义务教育合同公证、辍学生报告制度，县、乡级政府应设立“控辍保学”专项资金，动员和帮助辍学生返校复学。对经济特别困难，面临辍学危险的农村中小学生采取减免杂费、书本费等措施，使其能接受完九年义务教育。要严禁一切行业、企业使用童工。学校教职工要把制止学生辍学作为自己义不容辞的职责，耐心细致地做好辍学生和有辍学倾向的学生及其家长的工作。
5.坚决治理农村中小学乱收费。中小学的收费问题关系到千家万户，也关系到党和政府在人民群众心目中的形象。要规范教育收费行为，坚决制止各种形式的乱收费。农村义务教育收费应统一规范为杂费、教材费、作业本费和住校生的住宿费。除此之外的收费均属于乱收费，要一律禁止收取。严禁对中小学校搞各种摊派或“搭车”收费，各部门及学校不得统一订购教辅材料等，取消代收的体检费、看电影费、读书活动购书费等，切实减轻学生的经济负担。为了取缔农村中小学不合理收费项目，严格控制收费标准，我国从2001年开始在部分贫困地区农村小学和初中试行“一费制”收费办法。即对农村义务教育的学杂费、书本费由中央有关部门规定一个最高收费限额，一次性收取，除此之外，不准再向学生收取任何其他费用。2002年“一费制”收费标准为：每个学生每学年农村小学160元，农村初中260元；各地可根据实际情况适当浮动收费标准，上浮范围不得超过20%。“一费制”的实行将对减轻农民负担、治理乱收费起到积极的作用。实行“一费制”地区，应严格按标准收取，不得超标。对实行“一费制”后形成的农村中小学公用经费缺口，应按省级人民政府核定的农村中小学公用经费标准和定额，在上级人民政府的转移支付资金中安排。
6.继续组织实施学校对口支援工作，开展经常性全国助学活动。要继续组织好“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”和“大中城市学校对口支援本地贫困地区学校工程”的实施工作，各地要建立一套包括检查、评比、表彰、奖励在内的行之有效的机制，要有专人负责，确保“两个工程”的开展制度化。大中城市要普遍建立对口支援捐赠中心，接收社会各界对教育的经常性捐助。开展经常性全国助学活动，把筹集的社会资金用于资助家庭经济困难的学生就学。
我国是一个拥有13亿人口，其中9亿人口在农村的农业大国，“三农”问题举足轻重，关乎全局。经济体制改革以来，随着农业综合生产力的提高，我国已结束了农产品短缺的时代，进入一个战略性调整的新阶段，但是长期以来困扰我国的农民收入增长缓慢和农民负担过重的问题一直没有得到根本解决，并已成为影响我国农村经济发展的重要因素。被誉为“农村第三次革命”的农村税费改革试点作为党中央、国务院减轻农民负担、规范农村税费关系、深化农村改革的重大举措，备受各方关注。本章首先从农村税费改革试点前农民负担入手，在对我国现行农村税费改革试点的内容和现状进行介绍的基础上，针对目前农村税费改革试点中存在的问题，提出深化农村税费改革的对策。最后，本章还对新时期财政农业补贴问题进行了探讨。
