7.3.1 依法行政方面取得的成就
为了加强依法行政，1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。2000年1月，党中央对实施西部大开发战略提出了明确要求，国务院成立了西部地区开发领导小组。党和国家主要领导同志多次深入西部地区调研考察并主持召开座谈会，对西部大开发的一系列重大问题做出了重要指示。国务院先后颁布了《国务院关于实施西部大开发战略的决定》、《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》和《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》，以及《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》、《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》等。中央办公厅、国务院办公厅印发了《西部地区人才开发十年规划》。国务院办公厅转发了国务院西部开发办《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》。经国务院批准，国家计委、国务院西部开发办印发了《“十五”西部开发总体规划》，指明了西部开发的重点、方向及措施。在此规划实施的基础上，2007年3月1日，国家发展改革委、国务院西部开发办组织编制的《西部大开发“十一五”规划》经国务院正式批复发布。《西部大开发“十一五”规划》的核心是以人为本，把实现经济又好又快发展的出发点和落脚点放在促进人民生活水平持续稳定提高上。这就是最大的实惠，对于调动各有关部门、各地区特别是西部地区的积极性，推进东中西协调互动、优势互补，实现西部地区又好又快发展具有重大意义。
党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大和党的十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，根据宪法和有关法律法规，2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出用10年左右时间把我国政府建设成为法治政府。随后，国务院办公厅也出台了《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》。2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》，自2004年7月1日起施行。2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，自2006年1月1日起施行。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，自2007年1月1日起施行。这一系列法律、法规和规范性文件的制定出台，为全面推进依法行政，顺利实施西部大开发提供了强有力的法律制度保障。
为加强西部开发工作的具体落实，并与国务院西部地区开发领导小组的工作衔接，西部12个省、区、市（重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、内蒙古自治区、新疆生产建设兵团以及湖南湘西、湖北恩施、吉林延边自治州）也相应成立了西部开发领导小组及其办公室或西部开发办公室。与此同时，中部和东部各省市，也加强了对参与和支持西部开发工作的组织领导，一些地方指定了专门机构负责此项工作。
没有地方特色，地方性法规就没有生命力。为保证国家西部大开发和依法行政，建设法治政府目标的实现，西部12个省、区、市各级地方政府都先后结合本地实际制定出台了一系列关于依法行政的规范性文件和措施，如宁夏回族自治区出台了《关于全面推进依法行政的决定》、贵州省出台了《关于贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》、四川省出台了《关于抓住西部大开发机遇，加快发展的意见》、云南省出台了《关于实施西部大开发战略的若干意见》和《关于贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的实施意见》等一系列规范性文件和措施。同时，西部一些省、自治区还根据各自少数民族种类多、人口多、民族自治地方多的突出特点，认真贯彻落实民族区域自治法，从而向纵深推进西部大开发进程。例如，云南省十届人大常委会在全国率先出台了《云南省实施〈中华人民共和国民族区域自法〉办法》，修订了《云南省民族乡工作条例》，批准了《云南省玉龙纳西族自治县自治条例》，批准了35个民族自治地方自治条例的修订，批准了《云南省西双版纳傣族自治州环境保护条例》等17件单行条例，批准修订了《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》等8件单行条例，保障和促进了民族地区经济社会发展。卓有成效地推动了西部大开发战略和西部地方政府依法行政的顺利实施。
7.3.2 诚信行政方面取得的成就
在社会诚信体系中，政府诚信是核心，起着基础性、决定性、导向性作用，政府诚信极为重要。我国政府十分重视诚信建设。2001年10月24日，中共中央就向全社会颁布印发了《公民道德建设实施纲要》，号召全体公民尤其是在各级人民政府工作的公务员身份的公民应切实加强社会主义道德建设、以德治国，把法制建设与道德建设、依法治国与以德治国紧密结合起来，通过公民道德建设的不断深化和拓展，逐步形成与发展社会主义市场经济相适应的社会主义道德体系。2004年9月19日中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识与诚信意识，维护社会安定团结。在全社会倡导爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献的基本道德规范。”2006年3月，胡锦涛总书记在参加全国政协十届四次会议时再次明确提出“八荣八耻”的社会主义荣辱观，这充分说明党和政府历来十分重视诚信行政，执法为民。
西部各级地方政府更是为招商引资，引进急需的技术、资金和人才，实现西部地区经济社会跨越式发展，都纷纷提出大力进行诚信政府建设，并纷纷出台了各种向世人展示决心进行诚信行政的各种举措。一是政府加快实现职能转变，为在西部进行投资和其他市场活动的主体提供了更多的公共服务和产品。二是建立和健全产权制度，为各种市场主体的投资和交易更加趋于相互诚信，并降低成本奠定了物质基础。三是重视权力制约体制、机制的建设，避免和减少因各级地方政府的不诚信而带来的参与西部建设的投资者利益受损的问题。四是强化责、权、利“三位一体”的制度建设，使西部地方政府真正成为一个责任政府。五是借鉴发达市场经济国家的经验与做法，创立和发展诚信体系，加大失信者的交易或行为成本，并使诚信者利益最大化。六是创建和完善社会参与决策管理的机制，实事求是地讲清本地方的形势，亮出“家”底、告知风险，努力发展公共化行政、公开化决策、参与化管理。
7.4
西部地方政府依法行政和诚信行政存在的主要问题及原因无疑，一个良好的法治环境是经济建设和社会发展获得成功的基础条件，就西部大开发而言，政府依法行政、创造良好的法治环境不应再被仅仅看做是吸引投资的需要，而应作为西部开发工程本身的一部分，视法律为经济与社会发展中不可缺失的一环。因而，政府必须以树立社会主义法治精神为基础，不仅要重视法律制度建设，也要重视社会成员法律意识、法律信念的培养；不仅要重视立法环节，也要重视法律的实施环节，同时要保持地方性法规、规章与国家法律、行政性法规的统一。另外，政府不仅要提高加强法制环境建设的主动性，更要提高决策的法律化水平，重大決策必须经立法程序并以法律形式体现出来，以保证这些措施的规范化、透明化、稳定化。然而，目前西部地方政府离这些要求还存在较大的距离。
7.4.1 西部地方政府立法方面存在的主要问题
1.政府特别是西部地方政府对行政立法权的行使不足
行政立法权是国家权力的重要组成部分，是人民通过宪法和法律授予各级政府管理社会公共事务、为人民提供公产服务产品的有效方式。从国家实施西部大开发以来看，政府尤其是西部地方政府，不习惯于通过行使行政立法权，制定行政法规和地方政府规章来实施西部大开发，而还是习惯于传统的管理方式——通过不断出台各种各样五花八门的开发政策来实施西部大开发，例如，时至今日，国家还未出台关于实施西部大开发的法律，地方特别是西部地方国家机关也未出台适用于西部大开发的地方性法规和政府规章，却相继出台了一系列有关西部大开发的涉及范围广、措施具体的诸多优惠政策，但从实施情况看，效果并不明显，甚至产生了诸多负面影响。这充分暴露出政府特别是西部地方政府职能转变的严重滞后性，政府职能还停留在主要通过行政方式管理社会的水准上，远远不能适应在依法治国、建设社会主义法治国家条件下建设法治政府、实现政府依法行政和诚信行政的既定目标要求。
再如，按照我国宪法、地方组织法和立法法的有关规定，除了省级人大及其常委会、省会市的人大及其常委会和较大市的人大及其常委会享有地方立法权外，民族自治区、州、县的人大还享有自治立法权。而且，地方立法权的范围比较广泛，权限也比较大，如自治立法权就可以变通国家法律和法规。但是，长期以来，中西部地方立法权，尤其是自治立法权的使用严重不足。变通执行是为了使国家的法律、政策能更好、更准确地在民族自治地方贯彻执行，促进和保证民族自治地方的西部大开发实施。《中华人民共和国民族区域自治法》第20条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”中国法制出版社编：《民族区域自治法及其配套规定》，中国法制出版社2002年版，第18页。但目前一些民族自治地方对上级国家机关制定的不适应本地实际情况的决定，往往是照转、照发、照办的多，通过一定程序变通执行或停止执行的少。至今，没有一个自治地方以文件、报告等方式，正式提出要求对上级国家机关的不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示作变通执行或者停止执行。为改变这种状况，自治机关就要积极依法制定切合实际的变通的或补充的单行条例或规定。
政府为什么更习惯于使用政策来实施西部大开发，我们认为根本原因是，目前许多地方政府还没有真正搞懂政策和法律的关系，视政策为政府行政的唯一有效手段，仍然没有树立起法治政府的理念，对依法开发、诚信开发作用的认识很不够。在我国，党的政策是国家进行立法的依据，是指导国家法律实施的指针。成熟的政策通过国家的立法程序成为国家的法律，法律使成熟的政策具体化和规范化；同时政策要受法律的制约，要符合国家的宪法和法律。从现实需要来看，我国对社会的调整已从以政策为主转变为需以法律为主的发展阶段。国家实施西部大开发，能够解放西部的生产力，缩短东西地区之间的差距，促进西部的全面发展，是符合国情、民心，顺应规律的科学决策，理应将政策上升为法律，把国家开发西部的各项政策法律化，变国家对西部地区的政策优惠为法律优惠，以立法手段进行西部开发，转变传统的以行政命令手段进行开发的习惯。国内外的改革和开发实践不断证明，只有通过法律方式，建立和谐的法制秩序，才能有效地处理好区域发展中各种错综复杂的社会、经济、文化和生态之间的关系，才能保障区域综合开发的目标、任务、计划的顺利实现。
政策具有易变性，法律具有稳定性。我国的西部大开发是一项长期的、艰巨的、复杂的社会历史发展过程，决定了西部大开发不可能靠多变的政策来实现，必须以透明度高、稳定性较强的法律来进行保障。研究和参考国外实施的区域开发中所积累的经验和教训，尤其是充分借鉴其在开发过程中行之有效的法制措施，借鉴我国东部改革开放已经积累的丰富实践经验，积极建构一个良好的适应西部大开发的法制环境，才是我国西部大开发健康顺利实施的有力保障。西部地方政府立法权行使的不足集中表现为：
（1）对市场经济机制的法治保障较弱。
在市场准入和市场管理上，西部地方立法内容往往带有比较浓厚的计划经济管理模式色彩和地方保护主义的倾向，缺乏对市场经济机制的法治保障。政府往往着眼于如何把相对人管理得井井有条，主观上对如何使管理者在管理上方便易行考虑得多，对如何使管理对象有一个宽松的发展环境，以促进西部开发发展则考虑得少。从近期和局部看，这种立法好像保护了当地利益，但从开发长远来看，这在很大程度上破坏了投资环境，不利于创造市场主体公平竞争的宽松和谐的法治环境，实际上保护了落后，不利于提高本地的竞争能力。另外，在立法上对市场经济运行规律的研究不多，与之相关的观念、法律意识也相对薄弱，形成了立法重点分散的状况。
（2）行政权力不适当地强化扩张。
立法上未能充分反映社会主义市场经济规律和原则的要求，把已经不适应社会主义市场经济要求的行政管理办法和维护计划经济的行政管理手段通过地方立法加以强化，造成政府用行政手段对经济和各项事业的过度干预。在管理方式的规定上，仍习惯于事前管理，规定审批、颁证的程序多，对事后管理、监督手段规定少，最典型的表现就是行政许可、收费过多过滥。据不完全统计，在行政许可法实施之前，西部地区××市地方性法规和政府规章中，设定的行政许可〔含审批、同意、确认、注册、年检年审等〕就高达近1300项。江材讯：《地方立法工作与改善西部开发法制环境的关系》，西部法制网（www。xbfzw。com），2004年11月17日。在法规规章中还隐含了许多为部门借以创制许可、颁证、收费的“玄机”。这种行政许可和处罚的广泛性和不确定性所造成的直接后果就是，管理相对人为了获得许可或逃避处罚而不择手段、不辞劳苦地“公关”，成为权力腐败的诱发因素。而这样的状况，至今还遗留有许多难以解决的问题。
（3）部门利益化倾向严重。
行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向，公开透明和公众参与不够，缺乏充分的专家论证。不能较好地处理整体利益与局部利益的关系，保护不正当部门利益。这是一个全国性的问题，但由于西部地方经济落后，则显得更为突出。这已成为制约西部地区地方立法的突出障碍。由于西部地区财政经费上的困难，不少部门往往把收费、罚款作为弥补业务经费不足、增加工作人员收入的有效渠道。有些行政主管部门利用掌握国家政策资源和立法资源，在协助权力机关制定有关法规草案时，千方百计为部门争权力、争利益，要审批权，要实施细则的法规制定权，要检查权，最后落实到收费、颁证、处罚权。一方面在清理法规中滥设许可审批、收费和罚款等问题，另一方面又在新制定法规时增加了许多变相的许可审批、收费和罚款的规定。这样，立一个法，多一个机构，多一道手续，多一项收费，形成了恶法伤民、法烦扰民、执法扰民的状况，有的已经形成了恶性循环。
2.缺乏地方政府立法协调沟通机制
在我国，根据宪法和立法法的授权，在坚持我国社会主义法制统一性原则的前提下，国务院享有行政法规的制定权，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，也可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。由此可知，在我国享有行政立法权的主体范围是十分宽泛的，他们都可能根据自身管理的需要或出于其他方面的考虑，制定出台各种各样的行政规范性法律文件。在实施西部大开发过程中，中央政府及其不同部门、不同地方政府，由于出于各自不同的规范需要，在我国目前尚未建立违宪审查制度的条件下，制定出台了许多不协调、冲突甚至矛盾的规定，这与国家实施西部大开发的整体规划和建设法治政府的政府管理创新目标是不相协调的。如在行政审批制度改革中，地方政府虽然发现有不少不尽合理的行政审批事项，但它们都是国务院或所属部委、省政府依据法律、行政法规、规章或其他规范性文件设定的，对于这些事项的审批，地方政府是无权做出更改的，而是主要采取：凡是法律、法规、规章和上级规范性文件设定的审批事项，均以有合法依据为由予以保留。这样处理的结果是地方自行设定的不合法或不合理的行政审批取消了，但上级设定的不合理的行政审批事项仍在合法地阻碍着经济的发展，影响着政府职能的转变。如云南省玉溪市政府部门通过改革取消了绝大部分所有地方政府部门自行设定的审批事项和收费项目，但取消减少率还不到30%，现保留的500多项行政审批事项只有60%左右符合《行政许可法》的规定，近40%是以国务院部门规章、规范性文件和省政府部门规范性文件设定的审批事项。《云南省玉溪：行政审批制度改革中存在的问题和对策思考》，中国政府法制信息网（www。chinalaw。gov。cn），2007年7月13日。这大大削弱了地方政府依法行政的能力和水平。
7.4.2 西部地方政府行政执法方面存在的主要问题
1.正确的行政执法理念尚未完全形成，不适应西部大开发的实际需要
思想是行动的先导。先进的、正确的行政执法理念是指导各级政府及其工作人员依法行政的根本指导思想。没有正确的依法行政理念，就不可能有以人为本的依法行政，执法为民将成为一句空话。通过对国家实施西部大开发以来的行政执法活动的调查研究，我们总结出西部地方政府在依法行政理念方面存在如下主要问题：
（1）对宪法和法律是行政执法的根本依据认识不到位。
早在1999年我国第三次修宪时，依法治国、建设社会主义法治国家就被庄严地写进了我国宪法。从此，在我国正式拉开了建设社会主义法治政府的序幕。为早日实现建成社会主义法治政府的目标，国家立法机构加速了相关行政法的制定工作，《立法法》、《土地管理法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《税收征收管理法》、《行政许可法》、《公务员法》、《监督法》等一系列重要法律相继出台实施，国务院为建设法治政府编制了明确的计划，地方各级政府也做出了巨大努力。到目前为止，社会主义市场经济法律体系已基本形成，这就为各级政府提供了良好的行政执法依据。但在西部开发实践中，宪法和法律在西部地区贯彻落实得并不是很好，甚至出现了许多违反宪法和法律规定的开发行为。如有些西部地方政府急于招商引资，以不惜牺牲农民切身根本利益大肆违法征用农民土地的方式来迎奉投资商，以任意牺牲国家利益违法减免税收和破坏生态环境掠夺式开采矿产的方式来发展地方经济等等。2004年4月15日国土资源执法监察局局长张新宝在接受记者采访时说：在国家实施西部大开发等区域发展战略的背景下，“较大规模的违法用地出现了梯度西进的新动向，随着一些工业项目向中西部转移，一些被东部实践证明是不成功的做法，如以地招商、引凤筑巢等又被西部盲目照搬。一些地方政府在无规划、计划的情况下，盲目签订协议，擅自承诺向开发商提供大量土地进行成片开发，有的一个协议就提供四五十平方公里的土地。这种承诺的结果必然是土地资源的浪费和粗放利用。这种做法实际是把土地一级市场的开发权拱手让给了开发商，名曰‘造城招商’，想演绎‘草船借箭’，其危害性后果是大量土地资源被少数企业垄断，低地价造成国有土地资产流失，也必然严重侵害被征地农民的合法权益。”王一娟、李冰：《违法用地面广量大令人吃惊 地方政府成违法主角》，载于《经济参考报》2006年4月17日。在这些地方政府及其执法者脑海里，宪法和法律的规定荡然无存，根本没有什么宪法和法律意识。在他们眼里，地方政府或部门利益高于一切，代表全国人民根本利益的宪法和法律位于次要地位。
（2）下位法优于上位法、政策优于法律的地方保护主义思想意识普遍存在。
我国地域辽阔，民族众多，由于社会历史原因，各地发展参差不齐。西部地区是我国社会、经济、文化和管理发展相对滞后的地区，国家提出并大力实施西部大开发战略，就是想从根本上解决我国东西部社会经济发展不平衡的问题，并最终实现全国的共同富裕。因此，西部大开发是国家实施的一项宏观性、政策性极强的国家发展战略，任何违背国家总体部署的地方保护主义作法都有可能严重影响西部大开发的整体推进。国家实施西部大开发以来，西部地区的社会生产力得到了巨大的解放，经济社会得到快速发展。但在各地开发实际中，出现了普遍的下位法优于上位法、政策优于法律的地方保护主义思想意识。如对同一个问题，当同时存在法律、行政法规、地方性法规、规章和当地政策规定时，地方政府及其执法者首先考虑和执行的是当地的政策规定，然后才依次是规章、地方性法律、行政法规和法律。为什么会出现这种看似很奇怪的行政执法现象？究其原因，是由于严重的地方保护主义思想意识在作祟。因为地方政策是根据地方实际需要制定的规范性文件，最符合当地局部实际利益需要，执行起来也十分有效、灵活和方便，而规章和地方性法规离当地实际利益可能就要远一些，行政法规和法律可能就更远了，有时甚至还经常出现与当地实际利益是相互冲突的。由此可见，严重的地方保护主义思想意识的根深蒂固，是普遍存在下位法优于上位法，政策优于法律的行政执法思想的根本原因所在。
（3）“人治思想”、特权主义和官本位思想依然大量存在，严重影响了依法行政理念的培养和建立。
1980年8月18日，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上的讲话《党和国家领导制度的改革》中指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。新中国成立以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”由于我国缺乏依法治国、依法行政的法治传统，政府的民主法制观念淡薄，特别是一些非常有害的观念或思想，严重阻碍着依法行政的实现。如有些行政机关工作人员特别是有些领导干部对依法行政的重要性和必要性认识不到位，总认为法律是用来“管”老百姓的，与己无关。因此，一些地方和部门，依法行政多是说给老百姓听的，不是用法律来规范自己的执法行为；有些领导干部甚至“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾。
2.人性化的行政执法方式尚未完全建立，不符合以人为本的西部大开发实际需要
西部大开发是落实科学发展观的具体体现，是以人为本的开发，最终目的是为了实现全国人民的共同富裕。西部大开发又是在政府主导下进行的开发，因此，要求政府以人性化的行政执法方式主导西部大开发。就目前情况看，政府人性化的行政执法方式尚未完全建立，不符合以人为本的西部大开发的实际需要，主要表现为：
（1）政府行政执法方式单一化、机械化，不适应丰富多彩的西部开发实际执法需要。
行政执法方式是行政执法内容和行政组织职能的实现形式，行政执法内容和行政组织职能的多样性决定了行政执法方式的多样化。但目前西部地方政府的行政执法方式仍然十分简单、机械，还主要停留在行政处罚、行政命令、行政强制、行政征收等传统行政执法方式上，适应不了西部开发中新出现的社会生产方式、生活方式、思维模式和管理方式等新特点。
（2）行政执法方式简单粗暴、强权化，缺乏服务行政、执法为民的人文关怀。
行政主体仍习惯于以位居庙堂之高、依靠权力控制相对人的“管理者”自居，缺乏与相对人的平等沟通、相互尊重。行政管理权表现出强权化，执法过程中出现打骂相对人的事件时有发生，明显缺乏服务行政、执法为民的人文关怀精神。
（3）行政执法方式随意化、隐蔽化，严重侵犯相对人的知情权和参与权。
重实体、轻程序，是我国行政执法中长期存在的突出问题。在西部开发中，这一问题依然严重。行政执法主体仍习惯于按照自己的理解和喜好进行执法，不同的执法主体采取不同的执法方式，只要结果不错，是否依照程序执法无关紧要，执法过程公开与否无关紧要，只要告知结果就行。这种违反行政执法程序和公开原则的行政执法行为，严重侵犯了相对人的知情权和参与权。
（4）行政执法主体多元化，缺乏沟通配合机制，执法效率低下，造成相对人不堪重负。
由于受传统行政管理体制的影响，长期以来我国几乎所有的政府行政部门都有自己的执法队伍，五花八门，上下重叠，队伍臃肿，执法队伍力量分散，不能形成合力，执法效率低下，出现了“十几顶大盖帽，管一顶破草帽”，“扰民”、“伤民”的现象屡见不鲜。同时，由于各执法队伍的职权划分不清，交叉重叠，受利益驱动，执法过程中相互推诿、互相扯皮，执法错位、越位、不到位的情况十分普遍。针对这些情况，从1996年10月开始，国务院为贯彻实施《行政处罚法》，先后下发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》和《关于全面推进依法行政的决定》，提出要通过理顺行政执法体制，推进相对集中行政处罚权的试点工作，时至今日，这项工作已在全国范围内“遍地开花”。目前不少省已在全省所有的地级市中开展了这项工作，并正在向县（市）延伸。但是，到目前为止，相对集中行政处罚权的试点工作并没有取得预期的实质效果。执法机构林立问题没有得到根本解决；行政效率并没有提高；执法人员的综合素质没有全面提高；超越职权和滥用职权等违法现象时有发生；并产生了新的职能交叉和矛盾等等。因此，相对集中行政处罚权还招致了实践界和理论界的诸多质疑和批评。
3.行政执法成本逐年攀升，不符合建立节约型西部开发的社会发展目标
合理的行政执法成本，是保障西部地方政府执法活动正常进行的物质基础。占全国总面积的70%左右，有近千个法定县级行政区域的西部地区，由于经济发展相对落后，绝大多数县级行政区主要依靠中央财政转移支付才能维持正常运转。改革开放以来，我国虽然进行过若干次政府机构精简改革，但政府的行政成本不仅没有降下来，却反而逐年在以两位数的速度攀升。逐年攀升的行政执法成本与拮据的西部财政实际极不相称，与建立节约型西部开发的发展目标也格格不入。攀升的行政执法成本使落后的西部已经不堪重负了，调查其原因，我们认为主要有以下几个方面：
（1）机构臃肿、人浮于事，仍然是造成西部行政执法成本攀升的主要原因。
经济发展、行政机构的设置和行政成本应该是一种正比例的关系，然而，在我国则不完全反映这一规律。一是我国的政府机构要求对口设置。在西部，即使是最不发达的地方，甚至到最基层的乡镇政府，无论是否需要，也设置了各种与上对应的办事机构和人员。过多过细的机构设置，形成办事推诿、人浮于事、效率低下。二是政府行政执法部门在行政执法过程中，一旦发生问题，便要加强执法管理，加强执法管理就要组织落实，组织落实就要增设执法机构和相应执法人员，导致行政执法成本不断攀升。
（2）数量庞大的公务用车开支，是造成西部行政执法成本攀升的重要原因。
据调查表明，大多数西部地区县级政府的公务用车也在200辆左右，即使是在一些国家级贫困县中，政府所配备的公务用车也在100辆以上，有些条件较好的区、县甚至多到惊人的300辆以上。按平均每辆公务车每年需要成本费用6万元计算，公车最少的县每年也需600多万元的成本费用支出，公车最多的县区的成本费用支出将高达1800多万元，一般县份的公车成本费用支出也有1200万元。如此高额的政府行政执法公务用车成本费用支出，大大加重了西部地区政府的行政执法成本开支。
（3）公务接待开支，是造成西部行政执法成本攀升的又一重要原因。
根据调查表明，没完没了、居高不下的公务接待费用开支年年增长，主要原因是因为超规格使用高档名酒和名烟。根据内蒙古满洲里市的数据表明，该市每年夏天要接待省部级干部数百人，地厅级干部数千人，再把这些领导同志的随行人员全部加上，每年足足有数万人需该市接待，每年就得花去接待费用数千万元，让该市财政不堪重负。同样的情况在西部其他所有地区几乎无一例外地都存在着，因此，西部政府行政执法成本逐年攀升也就不足为奇了。
4.行政执法保障力严重不足，不利于创建西部开发的平安法治环境
如前所述，从总体上看，以宪法为统帅的我国社会主义法律体系基本建立，行政立法工作也取得明显成效，行政执法的主要方面基本上做到了有法可依。但是，结合西部大开发实际有针对性的立法却不多，甚至空白。目前的开发工作还主要停留在靠政策的水准上，造成实际开发过程中许多新问题行政执法部门无法可依。
行政执法保障力不足的最主要的原因是行政执法经费不足，驱使行政执法部门执法利益化。西部地区均是经济欠发达地区，有效行政执法经费相对比较紧张。很多行政执法部门仍然存在着执法人员正常执法经费和福利待遇等没有列入财政全额拨款，使得正常的行政执法活动难以得到顺利开展。出于为了保障正常执法的动机和目的，一些行政执法部门往往以收费或罚没收入充抵执法经费不足，甚至采取向行政执法人员和下级机关下达收费和罚没款指标的做法。从而导致了许多执法部门为了“生存”而处罚，偏离了正常的执法目的，驱使执法活动利益化，致使“乱收费、乱罚款、乱摊派”的三乱现象屡禁不止，造成行政执法严重不公。
另外，与发达地区相比，西部地区的行政执法队伍整体素质不高，行政执法环境状况欠佳，严格公正执法得不到完全保障。由于西部许多地方经济落后，交通不便，受过良好法律训练的专业人才不愿意到这些地方工作，在岗的许多执法人员没有受过专业培训，有的甚至属于聘用的临时执法人员，很难保证公正的执法效果。由于先进的思想意识的接受受到限制，一些领导干部法律意识缺乏，法治观念淡薄，以言代法，乱下指示，乱批条子，任意干预行政执法，严重影响了行政执法的正常进行。西部群众法律意识也普遍不强，缺乏权利观念，不会借助法律武器保护自己。反之，有的群众缺乏遵纪守法的义务观念，不愿支持、配合行政机关的执法活动，对执法机关的执法活动进行阻挠，甚至抗法，等等。所有这些，都不同程度地影响了行政执法活动的严肃性和公正性。
7.4.3 西部地方政府行政执法监督方面存在的主要问题
1.行政执法监督机制存在重大缺陷，不适应西部地方政府依法行政和诚信行政建设的需要
行政执法监督机制的健全、完备与否，是保障西部地方政府依法行政和诚信行政的重要一环。我国目前虽然存在两大执法监督体系，一是以权力机关、检察机关、审判机关、监察和审计等专门行政监督机关为监督主体的有权监督整体和运行体制，二是以中国共产党、八大民主党派、人民政协、新闻舆论和人民群众等为监督主体的非权力监督整体和运行机制，但在西部大开发实践运行过程中，上述两大监督体制都远远没有产生预期的监督效果，甚至形同虚设，充分暴露了我国现行行政执法监督机制的重大不足，不适应西部地方政府依法行政和诚信行政建设的需要。从总体上看，我国目前的行政执法监督机制存在的主要缺陷可归纳为以下几方面：
（1）权力机关对行政执法机关的法律监督权明显虚化。
在我国，人大的监督具有最高的权威性，是整个监督机制体系的核心，是整个执法监督体系正常发挥作用的基础和保障。人大执法监督权的虚化导致了整个法律监督机制的严重乏力。这种执法监督权的虚化首先表现在对行政立法的监督上，由于我国目前尚未建立违宪审查制度，虽然《立法法》规定了对违反宪法、抵触上位法及不适当的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，但没有细化和具体的落实程序，无法操作，行政机关的立法监督权与人大的立法监督权之间的协调也缺乏切实可行的制度安排，造成人大立法监督权无法有效监督行政立法权。
其次是在执法监督上，主要表现在一是人大法律监督与行政机关内部监督，一方面存在职能重叠，另一方面两者关系没有法定化、制度化，没有协调和沟通的渠道；二是非立法性抽象行政行为的监督没有制度上的安排，而且法律还明确规定了抽象行政行为的不可诉性，也排除了司法机关的监督，从而导致行政机关利用非立法性抽象行政行为来躲避监督、违法行政的现象日益严重；三是政务公开制度不完善，行政权力运作的公开性和透明度不够，影响人大的知情权和执法监督的开展。
（2）执法监督机制整体缺乏有效的沟通协调，形不成整体监督合力。
现行的执法监督机制在表面上看，有上下、左右、内外监督，监督主体众多，但实际上并没有形成一个职权明晰、责任清楚、配合协调、高效有力的整体监督机制，没有发挥出应有的执法监督作用。当发生重大违法行政、监督不到位时，则互相推诿，谁也不承担监督责任，甚至相互摩擦、相互掣肘，导致整个国家执法监督机制难以发挥其应有的效能。首先是从上下来看，人大监督与检察机关的法律监督职权的划分不清，行政机关在监督职能上与权力机关也存在重叠，另外它与其他国家机关在法律监督方面没有沟通、配合及控制的制度化路径，人大监督往往由此受到人力、物力及信息的限制而难以取得实效。其次是从左右来看，除权力机关以外的其他国家机关，在执法监督方面缺乏协调制度，它们之间的监督关系未完全理顺，权力配置存在失衡。再次是从内外来看，内外监督存在主辅倒置，主要注重的是内部监督制度的建立，而外部监督制度的建立相对较弱。这就导致了行政机关、检察机关以其内部监督为主的现状，然而由于其内部监督的监督主体受制于监督客体，难以实施有效的监督。第四是非权力执法监督方式缺乏强有力的制度性保障监督渠道，也缺乏与有权监督机构的沟通和协调机制，监督表现得十分软弱无力。
2.行政执法监督缺乏监督基本条件，难以实现有效的监督
巧妇难为无米之炊。执法监督说起来容易，做起来却是一件十分难以实现的事。监督为什么难以实现，究其原因，其中很重要的一条就是我国现行的监督制度明显缺乏监督应具有的基本条件。
（1）监督缺乏完备的法律制度依据，造成监督主体难以做到依法监督。
监督是严肃的执法活动，是用权力制约权力的重要方式。需要有完备的法律依据，包括实体依据和程序依据。从监督实体法看，我国宪法和相关法律虽然对法律监督主体的基本职权做出了原则性、概括性规定，但由于法律监督主体的权限不完备和不具体，缺乏切实可行的操作性。另一方面，由于缺乏对法律监督客体的义务和责任的具体规定，导致监督主体无法有效追究监督客体的具体法律责任，监督缺乏刚性和权威。从监督程序法看，我国也缺乏规范有效的程序监督法律制度，对监督主体如何行使监督权力、以什么方式和途径行使做出明确规定，导致本就不完备的监督权更加无法落实。
（2）监督主体缺乏应有的知情权和参与权，也是造成难以实现有效监督的重要原因。
一年一度的两会，要求政府、法院和检察院向对应的人大汇报工作；政府审计机关每年对本级政府的预算执行情况进行审计；法院通过行政审判纠正违法和不当的行政行为；执政党和民主党派通过自己的方式监督政府行政，新闻舆论和人民大众通过媒体和各种途径在监督着政府的行政行为等等。从上述实际监督情况来看，基本上都是事后监督，而且监督都是通过各种各样偶然的机会发现问题，或因人民群众上访、新闻媒体曝光等方式而采取的监督，而且真正受到有效监督并得到纠正的只是少数，这与依法行政、建设法治政府的差距甚远。导致这种监督不力的主要原因就在于目前我国的监督主体明显缺乏应有的知情权和参与权。很难想象在监督主体无法知晓行政执法主体是如何执法的情况下要求其进行有效的监督是何等的难事，更何况行政执法主体本来就有不愿公开或故意隐瞒执法活动的偏好。
3.行政执法监督主体监督能力不足，造成监督客观上难以有效实现
要实现有效的行政执法监督，需监督主体具备足够的监督能力。目前，行政执法监督客观上难以有效实现，监督主体缺乏足够的监督能力是其主要原因。归纳起来有以下两方面：
（1）监督权力配置不足、过度分散难于形成合力，是难以实现有效监督的主要原因。
监督是用权力去制约权力，没有足够的权力作保障是无法去实现有效监督的。由于我国目前有权对行政执法主体进行监督的主体众多，造成监督权力过度分散，难于形成合力，各监督主体之间缺乏有效的协调机制，本就分散的监督权力就更难胜任有效的监督工作了。
（2）监督队伍整体素质不高，也是难以实现有效监督的重要原因。
有了充足的监督权力，没有一支高素质的行政执法监督队伍，有效监督也是难以实现的。在我国，有权进行行政执法监督的机构主要有各级人大、检察院、法院，政府审计和监察等部门，由于种种原因，上述机构的监督人员的执法素质参差不齐，整体素质不高，难以胜任西部开发过程中的行政执法监督任务。
7.4.4 西部地方政府诚信建设方面存在的主要问题
“人无信不立，业无信难兴，政无信必颓”。依法行政是保障西部大开发顺利实施的法治保障，诚信行政则是保障西部大开发顺利实施的生命线。但是，在西部开发实践中，有些西部地方政府及其有关部门不重视诚信、不讲诚信的情况时有发生，既对西部大开发的进程带来影响，破坏了开发秩序，又使人民群众对政府的信誉产生危机。对此，各级政府理应引起高度重视。政府诚信问题主要表现在以下几方面：
1.不履行承诺
“言而有信，一诺千金”，是千百年来人们对承诺的要求。现代文明的今天，政府向人民群众作出承诺更是极其严肃的事情。如果郑重的承诺变成了浮漂的口号，成了走过场、做样子的“作秀”，那就会严重损坏党和政府的形象。然而，西部地方政府不讲诚信，不履行承诺的现象还时有发生。
（1）不依法履行法律承诺。
在我国，法律是广大人民共同意志上升为国家意志，并按法定程序以国家名义向全社会颁布实施的，是人民利益的具体体现。法律的颁布实施是国家对人民做出的庄严承诺，政府制定的法规和规章更是政府对人民做出的最直接的承诺。政府严格执法在本质上是代表国家履行诺言，严格执法本身就是政府最大诚信的具体表现。在西部开发实践中，政府不依法履行法律承诺时有发生，表现形式多种多样，比较典型的如有法不依，习惯以“红头文件”代替法律，执法不严，违法不究，甚至执法犯法等等。如2006年9月13日中央电视台《焦点访谈》播报的：徽县铅中毒事件调查。节目报道了甘肃省徽县有色金属冶炼有限责任公司自2003年建厂以来，违法严重向周围超标排放。10多年来，村民们曾多次向徽县有关部门反映过该家企业的污染问题，但相关执法部门都没有依法履行法律承诺，对该违法超标排放行为进行依法查处，最后造成当地水阳乡800多村民血铅超标的严重污染事件。
（2）不兑现政策承诺。
政策是政府依法行政的灵魂。绝大多数西部地方政府为了招商引资，开发资源，发展当地经济，解决社会就业问题等，都出台了许多鼓励开发的优惠政策措施，但当投资者真正选择到该地发展时，却遇到了当地政府不兑现或不及时兑现政策的苦恼，且有的政策承诺不够具体而显得假、大、空，政策制定的主观性和随意性较大，透明度不高、连续性和稳定性不强。有的地方政府列出一大堆税收优惠、财政优惠、土地优惠条件，不顾自己的实际和国家法律、法规的有关规定，硬性攀比，盲目仿效，实际上可望不可即，落实兑现不了。一些地方政府为了抢外资、争项目，总爱在土地、税收政策方面越权开口子，诸如“零地价”、免交征用土地的一切税费、延长所得税的减免期、减免增值税等，优惠条件超出国家支持西部大开发的政策规定一让再让，到头来，有的兑现不了，有的确违反了土地法、税法被勒令纠正，还造成失地农民安置等多种后患问题。有的地方还规定，如介绍、引进外商投资项目就按到位资金的一定比例重奖，结果往往因为难以界定谁是引资成功的主要“功臣”，或者因为奖励资金无处落实，奖励成了一句空话，政府规定也因此成了一纸空文。一些地方政府大肆鼓吹自己的投资环境如何如何的好，甚至还说自己是“全国最优”的，殊不知，外商一来，摆在他们面前的事实是：办事环节多，办事效率低，服务态度差；职能部门乱收费，部分官员“吃、拿、卡、要”，企业周边环境不尽人如意，等等。
（3）不履行服务承诺。
政府每做出一项决策或者承诺，不仅意味着对一定社会公共资源的利用与配置，而且还意味着就解决某个社会问题或者处理某项社会事务对公民和社会应当履行的某种社会责任。近年来，一些地方召开“两会”时，有的地方政府往往在其工作报告中承诺在新的一年里要为老百姓办“××件实事”，特别是一些对人民生活密切相关的基础建设项目，象污染治理、公共交通改造和整治、农村基础设施的配套建设、经济适用住房的建设，扩大就业甚至廉政建设等，从这些承诺中可以发现，实际上很多“承诺”本身就应当是政府法定职能，无须承诺也应当履行，不履行就是失职。但是有的地方政府总是想要通过承诺来体现自己的“政绩”，承诺“兑现”后还要让享受服务的对象对其“感恩戴德”；而很多郑重承诺，兑现时间总是一推再推，往往给人民群众“画饼充饥”之感；还有的承诺，仅仅是为了应付，本身就没有兑现的打算。如近年来发生的拖欠农民工工资的问题，由于中央的高度重视，地方政府总是承诺：拖欠工程款必须在×年年底前全部清偿到位，绝不允许发生任何农民工工资新的拖欠现象。但是这样的承诺往往实现不了，因为农民工工资拖欠问题，其中有百分之六七十是由于政府不切实际的大办形象工程、政绩工程和面子工程而拖欠的。据《山西晚报》消息：“近两年来，绛县103名农民工到处奔波讨要被拖欠的近13万元工资，一直没有结果。他们向运城市委反映时，副县长曾写下书面保证：三天之内解决，否则从县财政支出。然而，时隔一年有余，农民工的工钱仍没影儿。”一位副县长在接受记者采访时说，他当时去做劝解工作，本来就是让农民工回绛县就算了，写承诺的事儿怎么能当真？《绛县：百名农民工讨工钱 副县长保证没兑现》，新华网（www。xinhuanet。com），2007年3月13日。这件事情发生山西，但是，这种现象在西部地方却并不鲜见。笔者以此案例用在课堂由学员讨论时发现，类似降县副县长的做法和说法在西部地区一些干部中还带有普遍性。经常这样下去，政府还怎么能让人相信？
当前，许多地方的党政部门，特别是直接和群众打交道的政府窗口部门，都推行了“公开承诺制”、“服务承诺制”。此举对于改变机关作风，提高办事效率，排解百姓忧难等，无疑有促进作用。然而令人遗憾的是，有些地方政府推行这样的承诺制只是为了树立形象，提高知名度，打出“承诺”大旗，制造效应捞取政治资本，出现了“假冒伪劣”。有的不顾自身工作实际，搞承诺“一阵风”，而待“一阵风”过后，一切照旧；有些部门和单位表面上向社会推出各种各样的承诺，实质上这些承诺的项目、内容、标准都没有细化、量化，将承诺虚置；有些部门和单位在承诺时嘴上说得真真切切，纸上写得明明白白，墙上挂得实实在在，可就是不见实际行动，使承诺沦为“空头支票”。
2.履行职能不到位，偏离执政为民、执法为民的宗旨
政府作为行政机关是国家政权的重要组成部分，“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”是当前政府职能的准确定位，坚持执政为民和执法为民，建设人民满意的服务型政府是政府的基本目标。加快工业化、城镇化在西部大开发中具有十分重要的作用，是实施西部大开发战略、逐步缩小东西部发展差距的重要途径。然而在其快速推进工业化、城镇化时，在其生产要素聚集和时空秩序整合过程中，却带来了一系列社会、环境问题。建设需要用地，在征地进程中，由于征地制度的不健全和监管力度的不到位，以及征地行为赋予地方政府的强制性权力，地方政府和基层政府一直在扮演着主导力量的角色，成为征地行为的主要推动者之一。有的地方政府“暗箱操作”“低征高卖”；有的补偿标准混乱，拖欠压低补偿费用；有的为了“形象工程”快上马，不顾农民安置是否完成，强行征地拆迁。致使在征地过程中严重侵犯农民的合法利益，失地农民大大增加。牺牲的是农民的利益，失去的是政府的权威和群众的信任，引发了一系列的社会矛盾，成为制约农村社会生产力和影响社会稳定的重大障碍。
落实西部大开发战略，西部地区必须深化改革。改革从一定意义上讲，是对现有利益格局的调整。从全局、从长远看，改革符合绝大多数人的根本利益；但从眼前、从局部看，任何一项改革措施，均不可能使所有人同等受益，甚至有一部分人的现有利益会受到触动。对于这部分人，政府必须从政策上予以更多的支持、生活上予以更多的服务，以化解矛盾，调动一切积极因素，支持、推进改革。但是，西部大开发战略实施八年来，地方政府还较为普遍缺乏这样的意识和能力，近来发生的贵州瓮安事件、云南孟连事件，都源于普通的民事纠纷，但究其深层次原因，则是由于“在移民搬迁后期扶持、违章建筑拆除、矿权纠纷处理、国企改革改制中，出现了各种矛盾，一些部门在化解过程中，力度不大、办法不多、灵活性不够，导致各种矛盾纠纷没有得到及时化解，一些合法权益得不到有效诉求，部分群众有怨气”；“部分干部作风不扎实。一些部门和干部不敢面对群众，深入群众、耐心细致做群众工作的力度不够，对群众的冷暖关心不够，在工作中不敢碰硬，怕得罪人，甚至存在执法不严，情大于法，以情代法的现象。”《瓮安事件深层原因：部分干部不敢面对群众》，金黔在线（www。gog。com。cn），2008年7月3日。“我们的部分干部作风漂浮，脱离群众，高高在上，淡漠群众利益，忽视群众诉求，听不进群众意见，离群众越来越远”《云南普洱市通报孟连县7·19事件处置情况》，中国新闻网（www。chinan。ews。com。cn），2008年7月23日。有的地方政府一再强调：为了发展“稳定压倒一切”。殊不知失信于民不仅是不稳定的最主要根源，而且严重动摇了政府的执政根基。
3.责任意识淡薄，弄虚作假创造“政绩”，获取不正当利益
创造优良政绩，既是党和政府应有的责任，也是人民群众的希望。胡锦涛同志指出：要树立新的发展观、政绩观。这就意味着，创造政绩首先要以新的政绩观为指导。科学发展观强调的是“全面、协调、可持续”，强调的是“以人为本”，强调发展目的在于提高人民生活水平、改善人民生活质量。因此，民生如何，民心、民意又如何，是评价各级政府和每一个官员政绩如何的重要标准。在发达地区是这样，在经济相对落后的西部地区，更是如此。然而，当前在一些基层地方政府干部中，包括少数领导干部中，思想不纯，作风不实的问题确实存在。有的地方大搞劳民伤财的“政绩”工程建设，他们把树形象、出政绩当作了唯一的追求，一味的上大项目、搞面子工程，连山区小县也建起了摩肩接踵的高楼，偏僻乡镇也修起了宽阔豪华的广场。不经过专家论证，不需要人民代表讨论，更不让人民群众举手，只是领导大笔一挥，上百万、过千万、超亿元的资金就轻飘飘投进去。有的地方财政连吃饭都困难却也要竖高楼、建广场、修宽路、上项目。结果只好千方百计的压银行贷、找干群“捐”、向上级要、找企业讨，弄得民怨沸腾。近些年来媒体对此类案件不乏报道。“政绩”工程建设不仅失信于民，导致了有限公共资源的浪费或者不合理使用，对西部经济长远发展产生难以估量的损害，而且很多还成为某些领导者个人谋取政治、经济资本的手段，成了导致腐败的一大因素。“社会民众在一定意义上的利益损失，成了政治竞争的筹码”。邹东升：《地方政府行政诚信检视：传统、失范与重构》，载于《江西社会科学》2005年第8期。
一些地区和部门，政绩不是干出来的，而是算出来的，搞虚假数字，一级哄一级。有的经济欠发达的地方乡镇，为完成税收任务，获得税收返还，竟以回扣、返点等“优惠政策”从外地买税充账。“买税已是基层通行的一种完税方法。”甘肃省河西走廊某乡的一位负责人说，这个仅有7000多人口的小乡，2005年上级政府给乡里下达税收任务118万元，年终该乡超额完成210多万元。内蒙古一位乡党委书记说：“这项任务完成了就有奖金得，别的乡一个干部3000元，我这儿最低5000元。像我个人就可拿到三四万元钱，我自己奖励自己。”《制造虚假政绩岂能长久？——中西部一些乡镇“买税”现象调查》，新华网（www。xinhuanet。com），2006年9月20日。屡禁不止的乡镇买税现象，不仅造成了国家税收流失，而且导致了一些乡镇财政状况的失真，加大了政绩泡沫，滋生了干部腐败，已成为亟待根除的社会公害。有的大搞形式主义，摆花架子，做表面文章，不是想办法如何带领民众脱贫致富把经济搞上去，把人民生活水平提高上去，而是把功夫用在做表面文章，搞花架子，糊弄领导，应付检查上。诸如：属于国家级贫困县的陕西省西乡县沙河镇为了“好看”，要求村民把国道两侧的土坯房涂刷成白墙，并将房檐做成红色吊檐板，当地村民将这种墙称为“遮羞墙”叶传龙：《遮羞墙不过纸糊的虚假政绩》，新浪网（www。sina。com。cn），2008年8月6日。的现象在西部地方很多贫困地方都发生过，各种媒体多次报道过。“遮羞墙”虽然建在基层，但根子却在上层，正所谓“上有好者，下必甚焉”。陕西省镇平县的“华南虎事件”2007年10月12日，陕西林业厅公布了猎人周正龙用数码相机和胶片相机拍摄的华南虎照片。随后，照片真实性受到来自部分网友、华南虎专家和中科院专家等方面质疑，并引发全国性关注。《华南虎事件始末追踪》，新华网（www。xinhuanet。com），2008年11月17日。是2007~2008年最热闹的事件，成为影响中国相当一段时间的话语。一个生活在曾经发现过华南虎的山区的猎人，有一天发现了久违的华南虎，情急之下迅速给华南虎拍了几张照片，之后通过县、市两级，报到省林业厅，省林业厅在进行了简单的鉴定后，立即向全社会公布了这一重大发现，并公布了猎人拍摄的照片，同时向这位不凡的猎人颁发了奖状和奖金。同时，陕西省镇坪县“以虎谋发展旅游之利”、“以虎立动物保护之功”的想法显得非常急切，成立了野生华南虎保护办公室，划定了野生华南虎特别保护地，打出了“闻华南虎啸”的旅游业名片，而陕西省林业厅也筹备申报建立镇坪县野生华南虎自然保护区。照片公布后，一些细心的专家和野生动物保护爱好者及摄影爱好者发现这张照片有许多值得质疑之处，但是陕西省林业厅的两名重要官员挺身而出，分别以官职担保华南虎照的真实性，其言凿凿，信誓旦旦，敢于拿其奋斗多半生的官职来担保虎照的真实性。事情真相公布之后，经陕西省政府批准，监察机关对省林业厅和镇坪县13名相关公务人员作出了严肃处理。此时民众所关心的早已不是华南虎照的真伪，而是国家机构的公信力，即面对事实，敢不敢于说真话，敢不敢于承认错误，再往深层次说就是值不值得信任的问题了。
4.违反中央决策，搞“上有政策、下有对策”的欺下瞒上的地方保护主义
西部大开发是一项政策性、调控性极强的国家复兴开发战略，需要中央政府的政令畅通，下情上达，任何不严格遵守中央政府宏观调控等政策的地方保护主义做法都有可能造成中央政府的开发政策失灵，甚至走向反面。为保证西部大开发战略的顺利实施，就要求政府特别是西部地方政府是一个诚信的政府，是一个顾全大局的政府，是一个为民服务的政府。但在西部大开发的实际过程中，有些地方政府的有令不止、“上有政策、下有对策”、欺下瞒上的地方保护主义做法却大行其道、十分盛行，地方政府的行政何信之有？如2006年8月16日国务院召开常务会议处理的内蒙古新丰电厂违规建设和事故。内蒙古新丰电厂建设规模为2台30万千瓦燃煤机组，工程总投资28.88亿元，2004年4月违规开工建设，2005年7月8日因抢进度、违规施工造成汽轮机主厂房球型网架坍塌，导致6人死亡，8人受伤。该项目在建设过程中，当地政府有关部门和企业存在越权审批、违规批准征地、虚假申报、突击建设、违反招投标程序等严重问题，尤其是在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后，电站建设施工仍未得到制止，内蒙古自治区地方政府片面追求电站建设规模，不顾中央政府宏观调控的全局性、重要性和严肃性，地方保护主义思想严重，不讲诚信，漠视法纪，顶风违规并造成严重后果。参见《人民日报》评论员文章，2006年8月17日第5版。
