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第57章 公共财政的构建

1.优化财政规模

郭彦卿等指出财政收入规模反映政府对社会资源的控制能力,其大小不仅影响着政府职能的发挥,也会影响企业和居民的生产积极性以及社会经济的发展。通过建立最优模型和我国现在的财政规模进行比较,发现自2002年以后我国的财政收入已经处在最优区间,但还没达到上限,还可以扩大财政规模来进一步推动经济增长。其中首要问题是对现有财政收入结构做出调整和完善,包括建立社会保障预算,统筹安排税收收入与非税收入的合理比例,将预算外收入与制度外收入纳入预算管理等。

2.财政分权

学界对财政分权理论的研究已拓展到财政分权与公共品供给、公共管理、制度安排、区域经济发展等多样化的领域。

(1)财政分权与公共品供给。邓可斌等从理论上阐述了中国转型中分权与公共品供给的内在联系;进而利用中国省级面板数据,构建动态结构模型,在控制财政分权与公共品内生关系基础上,运用系统广义矩估计方法(SYS GMM)检验证实了理论分析的推论:分权对“硬”公共品供给有明显加速作用,对“软”公共品供给有明显抑制作用;经济较差的地区,分权速度会加快,其中人口密度较高的地区分权速度要比人口密度低的地区快;人口密度较高、经济较好的地区分权速度会减弱;分权程度变化与政府行政效率间存在显著正相关关系。“发展型政府”更偏好“硬”公共品供给,因而更偏好高分权。

(2)财政分权与区域经济发展。龚锋等利用面板数据进行实证检验,结果表明中国式分权具有财政分权与行政集权相结合的二元结构特征。在这一体制下,一方面由于缺乏基层民众的有效监督,政府和官僚内在的扩张冲动得不到有效遏制。在政府掌握的资源配置权力扩大的同时,政府行政成本的扩张也就不可避免;另一方面由于官员的晋升主要由上级政府决定,而评价官员执政水平的指标主要是地方经济发展水平的高低,因此,财政分权程度的提高将进一步激励地方政府扩张基本建设投资,以刺激地方经济的发展。同样,在现有的政绩考评机制下,居民对公共服务的满意无法成为官员晋升的主要依据,由此便形成一种负向的激励效应,引导地方官员在财政资源总量有限前提下,重视对政府运作和基础设施建设的投入,而忽视对辖区居民公共需求偏好的满足,从而导致某些公共服务的供给水平低于居民的实际需求。中国目前尚不具备使财政分权正向激励效应得以有效发挥的制度基础,应在保持适度财政分权的同时,加大力度推动基层民主建设,同时改革现有的政府绩效考评机制,引导地方政府有效配置公共资源,更好地满足民众对公共服务的需求。

(3)财政分权与政府规模。孙立群通过采集中国28个省区市1987-2004年省际面板数据,寻找中国财政分权与地方政府规模之间的平衡点。证据有力地支持了三个假设:第一,Brennan和Buchanan的财政分权假设,即政府总是希望从经济中获得最大的税收收入,通过财政分权建立一个理想的财政结构,促进政府间的竞争以及纳税人在辖区之间的自由流动,以此限制政府使用税收圈里和其他各种财政工具。结论指出,财政分权以及政府共谋程度的提高都导致了地方政府规模的扩大;第二,Brennan和Buchanan的共谋假设,即中央政府和地方政府共谋约定,允许子级政府和中央政府通过合作来最大化它们的收入,这样政府之间的共谋使得参与共谋的各级政府都能从中获益,收入增加将导致政府的支出增加,从而使政府规模扩大;第三,Wallis和Oates的假设,即财政分权程度的上升会导致更大的政府规模。政府的行政费用增加后,履行同样的政府职能会产生出更大的政府支出,因此随着财政分权程度的提高,地方政府规模呈相应增长的趋势。

(4)财政分权与转移支付、地方税收。何庆光基于1985-2006年间的省级面板数据对我国的转移支付、地方税收与财政分权之间的关系进行实证检验,面板回归模型的估计结果表明,除部分省份外,我国的转移支付和地方税收入与财政分权之间呈现正相关关系,且从影响程度上来看,地方税收入对财政分权的影响程度大于转移支付对财政分权的影响。研究中发现我国目前还存在不少制约财政分权推进的因素,包括转移支付与财政分权的整体布局不协调以及地方税的收入不合理等。由此选择有效的分权政策必须首先明确中央政府的目标,然后依此建立能够取得理想结果的激励机制。表现为完善以地方税收和转移支付为基础的转移支付体系,增加地方政府预算的确定性,同时在可能的情况下,公共服务应由从中受益的群体中支付成本,无法收费的情况下,应从公共服务受益的地方居民征税中取得费用。

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