从20世纪70年代的小规模开始，民营化已发展为一股强大的力量，打破了公共领域和私有领域之间的平衡，并使公共领域向私有领域急剧转化。政治权力及其结构的变化在公企业民营化中扮演了举足轻重的作用。通过对全球范围内公企业民营化状况的考察，我们可以清楚地看到政治权力在公企业制度变迁中的作用。民营化有多种理解和含义。从政治角度认识公企业民营化，可以将其理解为政治权力在公共提供领域的后退，或者说公共提供的“脱政治化”过程。初级政治权力、次级政治权力和三级政治权力的分析分别从公企业民营化的起因、表现形式与后果解释了这一“脱政治化”进程。
一、政治意义上的公企业民营化
公企业民营化的结果是市场在公共事务中越来越占有主导地位或者说私人部门比公共部门占有优势（魏伯乐等，2006）。此处我们再次引用施密德在《财产、权利与公共选择》一书中的观点，即“如果我们不喜欢在特定的领域采用市场机制的结果，你就会听到这样的，即我们应返回到管制或政府企业的方式。如果政府已经直接参与，那么，改革者又会建议尝试市场方式。”如果以这一观点看待公企业民营化，可以说这是公共提供从原先政府控制状态的回归。我们首先对民营化之前的政府控制状态和背离政府控制的民营化进程作一描述，然后从政治权力的角度对这两种相反趋势进行解释。
从19世纪开始到20世纪中叶，政府以国有经济形式承担了范围日益扩大的公共提供义务，主要包括医疗卫生、基础教育等公共事业以及高速公路、机场、港口、电信和邮政服务、供水与蓄水、排污与灌溉系统等等基础设施的提供与维护。有些基础设施自始即由政府投资建设，而有些基础设施最初是由私人企业建造和拥有的，后来才收归国有，尤其如许多铁路、高压电网和电信网络。第二次世界大战后，政府在公共提供领域进一步确立了主导地位。在社会主义国家，以马克思主义政治经济学为基础建立了生产资料公有制，国有基础设施和工业成为普遍情形。战后以苏联为首的社会主义阵营和以美国为首的资本主义阵营形成冷战对峙局面。西方国家在实施遏制战略的同时决心以国家力量促进战后复兴与经济繁荣以显示资本主义的优越性。英国是国有化运动的先锋与典型，深受其影响的英联邦国家澳大利亚、新西兰、加拿大也将核心资产国有化的社会主义思想发展为政府行为的主导思潮，联邦德国发展了社会市场经济，奉行一条介于资本主义和社会主义的中间道路（魏伯乐等，2006）。各国普遍呈现出政府在社会公平和重大经济决策中拥有核心权力的现象，政府或公共部门相对于私人部门来说保持着主导地位。到了20世纪70年代末，世界上绝大多数政府都通过国有经济形式广泛承担起了提供基础设施和各种生产资料的责任。可以说“二战”后至20世纪70年代前，政府或公共部门相对于私人部门居于主导地位。而由于处于经济高速增长时期，私人部门有足够的空间来获取利润，因此也满足于政府的主导地位。
20世纪70年代后，情况发生了很大的变化。西方经济由于滞胀而在很大程度上丧失了活力，政府主导地位所产生的官僚主义现象以及福利国家的成本问题，导致私人部门的不满，出现了对政府支配地位提出质疑并要求加强私人部门的新趋势。减免税收、放松管制以及民营化成为重要的字眼，背离政府控制的趋势迅速蔓延。世界银行、国际货币基金组织和美国财政部的专家们根据20世纪80年代拉丁美洲减少政府干预，促进贸易和金融自由化的经验提出来“华盛顿共识”，其中重要的内容即尽快实行民营化、减少政府对经济的干预。这使大量国家在为应对债务危机寻求国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）支持时都自愿或被迫地开始了民营化进程。私人部门相对于政府和公共部门占据了主导地位。民营化进程随着1984年英国电信的出售开始遍及各个国家。英国可以说是西方发达国家中民营化最为激进和普及的国家。到1999年，除了邮政服务，其他119家公企业进行了民营化改造。在加拿大，战后公企业被用来作为执行公共政策的工具。但由于财政预算的限制以及对公企业效率的关注、实现公共政策目标的可替代方式等原因，加拿大自20世纪80年代中期开始了民营化进程，最显著的行为是公企业股份的公开发行。日本的民营化开始较早，1981年行政改革临时委员会成立后，即计划对3家公企业实行民营化，包括日本烟盐专卖公司、日本国家铁路公司以及日本电报公司。日本邮政部门民营化相关法案也在历经坎坷后获得日本参众两院的批准，拉开了日本邮政改革的序幕。但总体上看，日本民营化还相当有限。随着冷战的结束，社会主义国家认真反思计划经济体制的弊端，重新考虑政府与市场的关系，由此展开了更大范围和规模的民营化。苏联解体后，俄罗斯采取休克疗法，进行了激进的政治、经济改革，通过民营化迅速建立起市场经济体制。我国虽然在经济体制中采取了渐进式改革思路，但也按照现代企业制度对国有企业进行改革并将股份制作为公有制的实现方式之一关于政府与市场在公共提供领域主导地位变化的归纳，本书主要参考了《私有化的局限》（魏伯乐，2006）第15章相关内容。
可以说，尽管各国在意识形态、政治体制、文化传统、制度演进路径等方面存在差异，但均不同程度地进行国有经济改革以重新定位国有经济的规模、范围与实现形式。
二、初级政治权力：政府与市场的主导地位之争
初级政治权力决定了政权的合法性和作用范围，政府和市场的关系即是其中重要的组成部分。公企业的兴衰沉浮很大程度上取决于政府与市场主导地位的变化。当经济遇到困难、市场机制找不到对策时，许多经济学家便会把眼光转向政府，将政府干预作为解决市场失灵的途径。但是，当政府对经济的控制或干预太强时，经济学家又会将政府失灵作为经济发展的主要障碍，呼吁减少政府的控制或干预，还市场机制以自由。有关民营化的争论常常表现为极端中央集权论者和极端自由论者之间的争论。前者认为，政府应该拥有财产所有权并提供公共服务，而且相信政府机构办事能够符合公众利益，而不需要任何外部的管制或监督；后者主张将财产所有权从公共领域转到私人手中，还主张最大程度地减少对私有财产所有者的管制与约束。
20世纪70年代前，政府主导理论处于鼎盛时期。人们对政府的期望逐步提高，政府被赋予了一系列职能，除了亚当·斯密提出的三项经典职能外，还包括：反垄断以维护公平竞争、实现社会公平、积累发展资本、改造经济结构、提供公共产品、维持物价稳定、实现充分就业、维持宏观经济平衡、管制私人企业、开办和经营国有企业等职能。但从20世纪70年代至今，经济自由主义再度复兴，西方经济学家对政府职能的看法发生了根本性转变，这种转变主要有以下三方面的背景。首先，20世纪70年代以来西方世界高通胀与高失业并存的局面使凯恩斯主义的宏观干预理论束手无策。这种滞胀局面给西方经济学带来的冲击同30年代大危机带来的冲击波同样强烈。30年代的大危机破除了人们对自由市场和自由企业制度的信心，从而转向寻求政府干预；70年代的滞胀则破除了人们对政府宏观干预的幻想，重新转向自由市场经济。其次，社会主义国家在运用高度集权体制实现了最初的高速工业化后，普遍面临共同的难题：缺乏积极性、经济结构僵化、计划失误、资源利用效率低下，国有企业困难重重。社会主义国家不得不纷纷改革，尽管在改革时间、步骤设计和改革力度上有所差异，但总的方向是放松对经济的全面控制，使市场机制发挥基础性配置作用。最后，发展中国家的政府主导型发展战略的效果令人失望。发展中国家在经济发展的初期大都采纳了早期发展经济学家的建议，推行政府主导型发展战略，积极参与经济活动。但结果却令人失望，不仅未能解决发展问题，反而引发了新的更难以解决的问题。在这种背景下，减少政府干预的新自由主义经济思潮又重新占据了主导地位。经济学家更多地分析政府失灵，主张还是把自由市场机制和自由企业制度作为资源配置和经济发展的基本工具，并解除政府身上过多的职能。现代货币主义、理性预期学派、公共选择学派、产权学派以及新发展经济学对此都提出了自己的观点。如针对外部性问题，以科斯为代表的现代产权经济学家认为政府的作用应是界定和保护产权，而不是直接去解决外部性。政府可以通过明确地界定产权把外部性内在化，再通过市场的自愿交易来解决。新发展经济学家也更多地强调计划和政府干预的局限性，主张把市场机制作为经济发展的基本工具。因为，发展中国家的市场虽然不完善，但囿于政府获取信息和处理信息并作出正确决策的能力有限，计划可能更不完善，不完善的市场要胜于不完善的计划。公企业民营化浪潮是这一对政府作用与界限反思的结果。
三、次级政治权力：立法权与行政权的竞争与博弈
对于公企业民营化问题的研究，关注的核心往往是资产或股份的转移问题，强调经济控制上的私有化，这一点我们将在经济权力部分进行详细分析。从政治权力的角度看，公企业的民营化过程中有一个重要的中间环节常常被忽视。这一中间环节表面上是公企业民营化过程的技术环节之一，但在公企业政治权力的研究中具有重要意义。这一环节可以用公司化（Corporatization）来进行简化的表示。公司化最初是对新西兰将公企业转换为公司制国有企业的进程的描述，后来才成为一般意义上的概念，指的是以单独立法为依据设立的公企业丧失特殊法人身份转变为接受一般公司法调整的私法人的过程。大多数公企业的民营化都是以公司化为前奏或是与公司化同时进行的，这是将股份全部或部分出售给私人的必要制度准备。
以单独立法赋予法律地位是公企业的基本法律特征，也是公企业与公司制国有企业的根本区别。西方国家国有企业只局限在特定领域，一般都采取单独立法设立公企业的形式，因此在西方国家国有企业与公企业在很大程度上所指向的对象是相同的。但在公企业公司化进程中，国有企业开始与公企业相分离，二者具有不同的法律地位并接受不同的法律调整。前者为公司制企业形态，后者为法定企业形态。前者依据各国的公司法设立，由部长（或其他行政首长）代表政府持有所有股份；后者依据单独立法设立。二者的差别在于前者自设立之日起即和其他公司制企业一样接受公司法约束。而法定意义上的公企业只受其所在司法管辖区公企业立法的约束，从法律意义上讲，公司化是指将政府或公企业的业务转移给按照公司法设立的有限责任公司，而这些业务原本是由单独立法而设立的公企业来完成。
公司化有两方面的含义：第一，从政治上看，公司化是一种行政改革进程，是公企业财务结构、组织结构（控制与责任）、治理的变革。第二，从经济上看，公司化是建立竞争性市场的过程。按照公司法设立的政府持股公司，拥有资产并承担责任，自负盈亏。政府只能通过所持股份对公司进行间接控制。如果单纯从所有权来看，公企业和经过公司化组建的国有企业没有差别，但二者所受到的法律控制及由此体现的政治权力并不相同。公企业的设立、治理甚至生命终结均由立法机构通过立法或修法行为而实现，是立法权主导下的制度安排。而公司化则将某些公共产品或服务交由一般形态的公司制企业行使，尽管政府通过持股实现间接控制，但这种控制已经转化为行政机构在经济权力框架内的制度安排。因此，公企业的公司化首先是立法权与行政权竞争与博弈过程中行政权逐步取得优势地位的结果。进一步深入考察公司化现象，公企业的公司化不仅是立法权与行政权博弈之结果，更凸显了当代政党政治的特点。通常情况下，政党通过选举来竞争立法机构的控制权，立法机构成为政党竞争与博弈的机制与平台。在选举中取得优势地位的执政党负责组建行政机构，因而行政机构中执政党具有控制地位，尽管由于技术原因也会跨党进行官员的任命，但执政党整体上的优势地位是毋庸置疑的。公企业的公司化改革使得对公共资源的控制从立法向行政的转移，从某一方面也强化了执政党的政治权力。
四、三级政治权力：权力与责任的分离
如前所述，对公企业民营化的反对意见主要来自于民营化进程有削弱民主的危险。即使民营化提高了经济效率（对这一点的认识并不统一），但单纯提高效率并不能促进社会公正以及分配公平，而后者正是民主政府的任务。民主还意味着鼓励公众参与公共事务。一旦公众所熟悉的公共事务的规划与执行逐渐在所谓新公共管理理念的促进下以效率的名义转移到公司制企业的业务规划中去，公众如何行使民主权利成为重要的问题。民主制度下，如果市民对公共事务不满意的话应该有权抱怨，不仅是作为消费者个体而且是作为政治人（魏伯乐等，2006）。但是谁来为民主政体下政治人的要求负责？答案是，具有政治权力的、控制和运用公共资源的政治性主体。尽管公司社会责任的提法越来越时髦，但要求公司承担政治上的责任还是走得太远了一些。
本书第二章反复强调了公企业是公权与私权复合的主体，其中三级政治权力实际上是公企业公权的具体表现。尽管公企业并非执行政府核心职能的机构，但为了公企业有效地执行公共职能，公企业立法往往赋予其垄断势力、信用保证、向投资者支付可预期的回报、破产例外、征用权、收费权、税收减免、直接补贴、信息披露及其他管制的豁免等。这些权力虽然都直接体现为经济特权，但同时是政治权力的延伸。公企业享有衍生于政治权力的经济特权并非没有代价，公企业必须承担类似于政府机构的政治责任，对立法机构及公众负责。公司化后的主体可以在继续享有特权的同时逃脱政治和法律化控制，政府仅以股东的身份对公司的间接控制大大弱于公企业所受到的直接的政治和法律控制。
