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第3章 农村体制与土地制度(3)

是农村土地集体所有制条件下的一种土地经营方式。指作为农村土地所有权代表的村集体发包土地,农户或农户联合体承包经营。党的十一届三中全会后,农村经济体制发生了根本性变革,原有的土地集体统一经营的土地经营方式被彻底改革。村集体(村合作经济组织或村民委员会)将土地按人口、劳力或其他规则分配给农户家庭或农户联合体,使之作为一个经营层次,独立出来,分散经营,实行包产到户(组),包干到户(组)等多种农业生产责任制。其中以包干到户即家庭联产承包责任制最为普遍,成为土地承包的主体形式。土地承包者一般为村合作经济组织的成员,凡是土地承包者,都要接受村合作经济组织计划的指导,并且有独立经营、自负盈亏的经营自主权。产品除缴纳农业税外,还要向土地发包方缴纳提留款(公税金、公益金和管理费)作为承包费,其余部分归土地承包者所有。这种土地经营方式实现了土地集体所有权和经营权的分离,极大调动了承包者的积极性,是需要长期坚持的。

土地发包

指村合作经济组织对集体所有的土地实行所有权与经营权的分离,将土地承包给农户或农户联合体经营的行为,土地承包的对称。农村改革之后,集体一般不再集中统一经营土地,通过把集体所有的土地交给农户经营,从而形成了统分结合的双层经营体制。村合作经济组织作为土地发包方,向作为土地承包方的农户收取提留款(公益金、公积金、管理费),从而使集体所有权得以实现。

土地转包

农户将承包集体的部分或全部承包田转给他人承包的土地经营权转让行为。农村实行家庭联产承包责任制后,随着农村经济的发展,一些农户务工经商,没有精力继续经营承包田;还有一些农户生产生活有困难,没有能力经营好承包田,于是这些农户便将其承包田转给有能力经营的农户承包。转包户有的是自找对象转包,有的是把承包田交回集体,由集体统一发包;有的是无偿的,也有有偿的,即接包户需付给转包户一定的转包费,用以补偿其对土地的投资。还有的用实物(如口粮、烧柴等)付给转包户,以补偿其生活上的困难。转包费多少由转包户与接包户商定。无论何种转包形式,须经集体同意,并签订转包合同,以保证转出土地所负担的农业税、承包费、粮食定购任务的落实。转包一般发生在本合作经济组织内部,也有的超出这一范围,异地转包的。转包期满后,转包户对转出的承包田有继续承包的权力,土地转包体现的是农户之间的经济关系,对于促进土地、劳力、技术及机械等生产要素的合理流动、优化配置,提高土地整体效益有积极的作用。

土地补偿费

国家建设征用集体或个人所有的土地时,由用地单位支付给被征地者的补偿费。《中华人民共和国土地管理法》规定的补偿标准为“使用耕地的补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍;征用城市郊区的菜地,用地单位应按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金;征用其他土地的补偿费标准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿标准规定。除上述补偿外,用地单位还要支付被征用土地上的房屋、水井、林木等附着物和青苗的补偿费,其标准由省、自治区、直辖市规定。

农村土地管理

是指维护农村土地所有权、使用权,调整土地关系及合理分配、利用和保护土地资源,所采取的法律的、组织的、经济的以及技术方面的措施。农村土地管理的工作范围较广,大体包括农业用地与非农业用地,以及暂时未被利用的土地等全部土地资源,涉及所有的土地利用单位。土地是农业的基本生产资料,农业用地是农村土地管理的重点。其主要内容是:贯彻执行国家的土地法规;建立、调整和保护土地的所有权、使用权;掌握土地的数量和质量状况以及动态变化;对土地的利用、保护和改造进行经常性的监督;建立和健全土地管理体制以及相应的管理机构。

我国人口多耕地少,后备耕地资源不足,特别是建国40年来,农用土地大量减少,土壤肥力逐渐降低,如果任其发展下去,那么后果不堪设想。为此,必须强化农村土地管理工作,合理地开发和利用土地资源。其基本原则是:维护土地的全民所有制和劳动群众集体所有制,禁止土地买卖和变相买卖,禁止典当或在承包耕地上建房,建坟、开矿等;征用土地必须精打细算,尽量利用荒地、劣地和空地,防止多征、早征或征而不用;防止土地污染,注意生态平衡和环境保护;因地制宜,合理利用,发挥优势,趋利避害,提高土地利用率和土地生产率。加强农村土地管理工作,对维护土地的公有制度,合理地开发和利用土地资源,维持农村土地系统生态平衡,促进农村经济全面发展具有十分重要意义。

土地租赁经营

租赁经营是在两个有着独立经济利益的经济主体之间,由承租者向具有财产所有权的出租者交纳租金而建立的一种法律上的财产转让关系。租赁制以财产所有权和使用权彻底分离,承租者独立经营为基本特征。农村实行的双层经营体制,是在坚持集体所有制前提下的分户承包经营制。农户是集体土地的主人,统一经营是全体农民的统一经营,不是少数干部的统一经营;分户经营是双层经营内部密不可分的一个层次,不是外在的完全独立的经营主体。在发展农业生产和农村各项事业中,两个层次相互承担责任和义务。因此,在农村合作经济内部并不存在租赁关系,农户上缴的承包费(即提留)与租赁费有本质差别,它体现的是集体经济分配关系中公共开支与个人所得的关系,积累和消费的关系。一些地方实行“上打租金”(即称交承包费)的所谓租赁制,实行仍是承包经营,只是承包费提取的时序发生了变化。真正具有租赁经营性质的,只是少数在农村合作经济外部出现的跨地区承包经营。

土地适度规模经营

指在一定条件下,土地在经营单位的适度集中。实行家庭联产承包制后,农户经营的土地规模十分狭小。而且比较分散,既不利于农业机械和先进科学技术的应用,也不利于规模效益的提高。随着农村非农产业的发展,我国经济发达地区的农民已开始脱离土地,出现了土地向部分农户适度集中的趋向,土地适度规模经营开始形成。国际试验表明,土地规模经营是农业现代化的客观趋势,但它需要一定的外部条件:一是非农产业有较大发展,能够容纳从农业转移出来的劳动力,并使其获得较为稳定的经济收入;二是农业机械化水平有较大提高,能为生产者提供先进的生产手段;三是有较为完善的社会化服务体系,能为规模经营者搞好产前、产中、产后的系列服务;四是农民素质要有较大提高,有掌握应用农业机械和科学技术的能力,由于经营管理,土地适度规模经营作为发展方向应当肯定。但目前就全国而言,绝大多数地方不具备条件,不可强行推行。

土地银行是许多发达国家和发展中国家所采用的,一种从事以土地抵押和农村不动产担保为基础的农业中长期投资信贷的专业银行。1987年10月,国家在全国农村改革试验区之一的贵州省湄潭县创办了第一所土地银行。它旨在通过农户抵押土地使用权所提供的担保,来发放耕地改良和荒山开发的投资贷款,以促进非耕地资源的开发,分流人口对耕地的压力。土地银行本金由湄潭县政府、乡村合作经济组织和世界银行政策性贷款,通过集资入投方式组成,银行实行董事会领导下的行长负责制,并实行自主经营、独立核算。财政补贴制度,受县人民政府和县人民银行的领导。由于中长期贷款周期长,风险大,技术性强,因此,目前土地银行在我国尚处试办阶段。

集体统一经营

双层经营中的一个经营层次。在双层经营体制下,农业生产是由农户和集体各自负担部分职能,共同完成的。集体统一经营的职能主要有生产服务、管理协调、资金积累、资源开发等。生产服务,就是对于一家一户办不了或办不好的事,比如机耕、排灌、科技推广以及农田水利基本建设等,由集体提供统一服务;管理协调,就是对集体所有的土地、承包合同行使有效的管理,使集体的资源和财产得到充分合理的利用,协调好社区内外的各种经济、社会关系;资产积累,就是不断增强集体的经济实力,使之具有足够的经济能力为农户开展服务;资源开发,就是组织农民有计划地开发利用当地资源,为广大农民提供新的就业机会,为集体创造新的财富。

农户分散经营

双层经营中的基础经营层次。实行家庭联产承包责任制后,集体将公有土地发包给农户分散经营。使广大农户获得了较为独立的经营自主权,充分调动了他们的生产经营积极性。双层经营体制中的农户分散经营,不同于过去集体经济中处于从属地位的家庭副业。因为它已成为自主经营、自负盈亏,相对独立的生产经营单位,并具有自我积累、自我发展的能力。这种家庭经营也不同于个体经济和分田单干,因为它有以公有制为基础的统一经营层次作后盾。中共中央1983年1号文件指出:“分户承包的家庭经营只不过是合作经济中的一个经营层次”。分散的家庭经营,也有一定的局限性,很多生产环节不能独立完成,必须依赖于社会化服务体系的健全和双层经营体制的完善。

乡镇统筹费

乡镇政府根据农业各项事业发展的需要,在本乡镇范围内,本着勤俭节约和减轻农民负担的原则,按照国家规定的征集对象,提取标准和使用范围,统一向农村人口(包括非农业人口)筹集,由乡、村两级使用的农村集体资金。乡镇统筹费使用范围主要包括:农村办学经费,农村优抚费,民兵训练费,义务兵优待金,农村敬老院费用,民办养路员报酬,乡镇文化站费用补差和村计划生育工作人员报酬补差。统筹费的管理使用特征是村筹乡管,实行预算审批制度和用款单位的报账制度,由乡镇经管站统一管理和核算。目前,此收费项目全国一些省份已逐步取消。

集体提留

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