本文写于2000年4季度。曾摘要刊载于《中国市场经济论坛·文稿》2001年第1期和《经济管理》2001年第5期。
一、如何估计国有企业改革的现状
党的十五大要求：到20世纪末，力求大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度，经营状况明显改善，开创国有企业改革和发展的新局面。1997年党中央又提出了明确目标，要求用三年左右时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。现在这个目标实现得怎样呢？
据国家经贸委的资料，2000年上半年中国工业快速增长，全国完成工业增加值10996亿元，同比增长11.2%。其中国有及国有控股企业工业增加值同比增长9.8%；实现利润903亿元，同比增长2.06倍；亏损企业亏损额463亿元，同比下降6.1%。大多数地区、重点行业和重点脱困企业情况良好。另据统计，1～10月全国工业增加值19156亿元，同比增长11.6%。其中国有及国有控股企业工业增加值同比增长10.3%，盈亏相抵后利润总额1838.7亿元，同比增长1.6倍，亏损累计636.7亿元，比上年同期下降13.9%，减亏幅度比前三季度加大0.7个百分点。尽管尚未脱困企业大多数人员多、债务重、设备老化，这些企业走出困境尚需付出艰苦努力，但是国有企业三年脱困的任务是有把握完成的。
关于国有企业脱困的原因，有人分析可能有三种情况：一是做数字游戏，靠调整账面数字完成任务。二是靠政府扶持，如减免债务和其他优待措施。三是靠转变机制，真正增强企业活力。他们认为第二种情况是多数。第三种情况也有，还有第一种情况的。但是对于国有企业三年脱困任务能够完成，人们的看法是一致的。
对于国有企业改革任务的完成情况则看法很不相同。一种看法认为国有企业改革成绩明显，可以达到预期目标。例如，《北京日报》一篇报道中说：“北京工业系统全面推进现代企业制度建设，七成国有大中型骨干企业成功改制，企业资产质量、经济效益明显提高，国有经济控制力明显加强。报道还说：到今年7月底，已有41户企业完成了企业改制任务，占到国有大中型企业的70%。其中多元投资形成的公司占78%”，“改制企业建立了权力相互制衡的内部监督制约机制，转换了经营机制”。《北京日报》2000年9月21日。
另一种看法则对国有企业改革的成绩不很乐观。例如，北京市政协在关于该市国有大中型骨干企业建立现代企业制度问题的建议案中指出：截至1999年年底，尽管国有企业改制工作取得了阶段性进展，“但是，在改制质量上，距中央提出的‘产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学’的要求尚有较大差距，甚至存在重数量、赶进度、挂牌子、摆样子的现象”。建议案列举了下列问题：①“一股独占、一股独大——投资主体多元进展缓慢。北京市190户国有大中型骨干企业，国有绝对控股企业达163户，占86.2%。而在已改制的105户企业中，国家资本和国有法人资本的比重高达81%。国有资本一股独占、一股独大的现象还较为普遍。”②“新瓶装旧酒——法人治理结构不规范。在完成改制的105户企业中，按照《公司法》规定全面建立股东会、董事会和监事会的仅有15户，总经理由董事会直接选聘的不足50%。董事长与总经理一人兼任的尚占19%。此外，董事会成员与经理层交叉重叠任职现象普遍，使得‘新三会’难以形成有效的监管制衡机制，工业系统完成改制的34户企业监事会中有外作监事的企业只占15%，且职能发挥不充分而流于形式。”③“穿新鞋走老路——企业经营机制转换滞后。与上年相比，1999年实现利润总额同比下降25%，净资产下降1.6%，其原因很大程度上在于企业面向市场的经营机制转换缓慢，包括管理机构庞大，人员冗余，经营者选拔聘任激励监督及培养机制未形成，平均主义的分配体制未根本打破，技术创新能力弱，产品竞争力不足，财务管理漏洞大。”此外，政府职能转换迟缓，社会保障等综合配套措施尚未到位也阻碍了国企改制的进程，据对电子、纺织、建材、汽车四个国有资产授权经营公司改革试点的调查，它们仍保留有39项管理职能，24项行业管理职能和25项社会管理职能。《人民政协报》2000年9月20日。
另据《河北企业家》杂志2000年第7期上《我省国有企业改革的现状和对策》一文的资料，河北省虽然国有企业改革取得了进展，但当前也存在不少问题。该文列举了七个问题，其中包括：“产权制度改革和投资主体多元化还存在较大的差距，特别是在国有大中型企业改制和企业集团母公司国有经济绝对控股的状况还比较普遍。”“在推进现代企业制度过程中，不少企业的出资人制度没有真正建立起来，运作不规范，科学有效的决策执行、监督体系尚未形成。”“政府职能转变滞后，政企分开的步子较慢，配套改革的措施还不到位。”我认为，以上北京市河北省的情况，在全国是有一定的普遍性的。
国有中小企业改革情况如何？许多资料表明很多地方情况较好，但也存在着需要重视解决的问题。《中华工商时报》2000年8月10日刊登了一篇题为《中小国企改革吃了夹生饭》的报道。报道中说：“目前在中小企业改革中存在的问题主要是转换机制不彻底，穿新鞋，走老路。一是换牌子不改制的现象严重。据统计，当前改制企业中，有近八成的企业只是更换了牌子而没有彻底转换经营机制。”“二是股权过于平均，不利于权责利统一。”“三是股东与职工的概念混淆，有的改制企业职工出资入股后成为股东，就认为当然要成为企业职工，厂里无权进行正常分流，因此难以在企业内形成竞争和激励机制。”此外，“一些地方领导对改制企业缺乏有效的指导，很多企业改制后遇到了困难和问题，无人问津，有的地方领导则采取一拖再拖的方式，最终不了了之。”
因此，我们固然不能不看到国有企业改革已经取得的成绩，但是对于情况要有全面的估量，在看到成绩的同时也要看到存在的问题，尤其要看到现在国有企业离开改革的目标还有很大的距离。
二、当前应该把国有企业改革放在什么地位
改革以来我们是把国有企业改革作为整个经济体制改革的中心环节的，党的十五届四中全会也明确指出：国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。江泽民同志在十五大报告中说：“深化国有企业改革，是全党重要而艰巨的任务。”
可是，从前一个时期看，有些地方有些部门的做法和提法似乎不再把国有企业改革作为经济改革的中心环节，甚至没有把它放在重要地位。例如，有的地方把国有企业脱困作为主要任务，把下岗职工生活保障和再就业作为主要任务，把发展资本市场作为主要任务，把企业管理作为主要任务，忽视了深化国有企业改革的要求。也有的地方把追求经济增长速度或扩大内需推销商品作为明年工作的首要任务。我认为，国有企业脱困，下岗职工生活保障和再就业，发展资本市场等工作，都是应该做的重要工作，是为深化国有企业改革创造必要条件。它们要和深化国有企业改革结合起来进行，而且应该以深化国有企业改革为中心环节，可是有的地方却没有这样做。
党的十五大报告中指出：搞好国有企业改革，对建立社会主义市场经济体制和巩固社会主义制度，具有极为重要的意义。党的十五届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中又重申：国有企业改革是经济体制改革的中心环节。这是非常正确非常必要的，当前应该继续十分重视国有企业改革，围绕国有企业改革进行其他改革，其他改革要和国有企业改革结合起来进行，并要有利于国有企业改革。不这样做，改革、发展、稳定都会遇到很大困难，“十五”计划建议的要求也难以顺利实现。
1.不深化国有企业改革，很难从根本上解决国企脱困。三年脱困目标的实现，行政扭亏转盈的负效应太大，甚至会在一定程度上起到复制旧体制的作用。只有深化国有企业改革，认真面对改革过程中所暴露出的深层次矛盾和突出问题，进一步解放思想、实事求是，积极探索国有企业制度创新之路，转变经营机制，加快建立现代企业制度，才能从根本上解决国有企业的困境。
2.不深化国有企业改革，很难普遍提高企业经营管理水平。从强调重视管理的基础工作，到强调制定企业的发展战略、产品开发战略和市场营销战略，我们已经认识到管理的重要性，并做了很多工作，但实现效果一直不理想，科学管理仍然是国有企业的一个薄弱环节。从一些国家的历史看，只有建立适应市场经济的企业制度，构建科学的法人治理结构，才能为经营管理提供一个理想的平台，才能把加强管理转化为企业的自觉行为，从根本上解决企业经营管理的动力机制和约束机制，从而普遍提高国有企业的经营管理水平。
3.不深化国有企业改革，很难彻底解决国有企业技术进步缓慢的问题。长期以来，国有企业技术改造欠账多，关键生产技术落后，装备水平低。只有通过深化改革，才能改善企业资本结构，增加企业资金来源，改变国有企业“不改造等死，改造找死”的尴尬境地；也才能增强企业创新机制，形成以企业为中心的技术创新体系和有效的运行机制，提高企业技术创新能力，形成一批自主知识产权的技术和产品。
4.不深化国有企业改革，很难使非国有企业迅速健康发展。国有企业利用与政府的天生渊源，占有社会大部分资源，通过市场准入、经营许可证和生产许可证等措施限制非国有企业的发展空间，资本市场的进入也按“国有”和“非国有”严格划线，私营企业有意无意地受到限制。通过深化国有企业改革，才能实现企业按市场规则公平竞争，建立和发展公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度。
5.不深化国有企业改革，很难使企业职工普遍、持续增加收入。通过深化国有企业改革，才能提高企业资源利用效率，提高企业经济效益，也才能增加就业岗位，从而从根本上为提高职工的收入创造条件；通过深化国有企业改革，增大非国有企业的发展空间，也可以增加非国有企业职工的收入。
6.不深化国有企业改革，很难使工商业有效支援农业，增加农民收入。改革开放以前，政府通过工农业“剪刀差”为工业快速发展提供了积累。近几年，农民收入增长缓慢，城乡收入差距逐渐拉大。现在到了工商业支援农业的时候了。通过深化国有企业改革，提高企业的经济效益，以政府转移支付的形式，支援农业发展，这也符合国际上的通行做法。
7.不深化国有企业改革，将会增加解决就业、收入差距问题的困难。深化国有企业改革与劳动力就业的市场化，是解决就业问题一种基本手段。深化改革的一个重要内容，是促使劳动合同制的内容逐步与市场机制和国际惯例接轨。目前，中国不少国有企业的劳动合同制往往流于形式，或者是事实上的终身制，许多计划经济的管理制度仍在延续，劳动力在就业、流动、工资等方面的运行机制难以市场化。
8.不深化国有企业改革，很难使市场机制更有效地发挥作用，从而阻碍产业结构的优化升级。深化国有企业改革，培育平等的市场竞争主体，彻底改变行业管理的旧模式，打破行业垄断、地区垄断，才能促使生产资源按照效益最大化的目标自由流动，遵循市场选择使产业合理化、高度化，转变经济增长方式。
9.不深化国有企业改革，很难解决农村富余人员问题，使城乡协调发展。转移农村人口，提高城镇化水平，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力。这也有赖于国有企业的改革和发展。
10.不深化国有企业改革，西部大开发很难顺利进行。开发西部的主体应该是企业，国有企业不仅应该自己搞活，而且应该促使其他类型企业搞活，为此做出贡献。企业采用了多种形式参与西部大开发，这样既支援了西部地区发展，也使自身的改革有了舞台。
11.不深化国有企业的改革，扩大内需会受到阻碍，国民经济很难持续高速发展。扩大内需是解决经济发展中的市场问题。中国已由短缺经济转为供过于求，这是低水平基础上的供过于求，而且还存在结构性的短缺，有些产品仍供不应求。深化国有企业改革，既能增加居民收入，又能优化产业结构和产品结构。这是扩大内需的需要，也是国民经济持续高速发展的需要。
12.不深化国有企业改革，很难提高我国企业的国际竞争力。中国的非国有企业由于历史原因，起步晚，起点低，一般缺乏国际竞争力。深化国有企业改革，重点培育一批大型企业和企业集团，使它们成为参与国际竞争的国家队，可以在经济全球化的浪潮下，支撑民族经济发展壮大。
三、深化国有企业改革要着重抓哪些问题
对于深化国有企业改革要着重抓哪些问题，现在有种种意见。有的人认为要抓市场竞争，让国有企业能够在市场上公平竞争，由此他们认为，剥离国有企业的社会负担是深化国有企业改革的关键。有的人认为，要抓产权清晰，理由是现在产权清晰的问题尚未解决，尤其是出资人不到位，影响法人治理结构规范化和企业内部的权责利关系。有的人认为，要抓政企分开，现在政企不分现象仍十分严重，这个问题不解决，产权清晰权责明确等都难做到。有人认为，要抓企业管理，认为现在以改代管问题严重，强化公司管治是国企改革成败的关键。
以上意见都有一定根据，但是实践表明孤立地抓这些问题并不能保证改革任务的完成，看来深化国有企业改革还需要一系列的配套措施。所以，我提出要抓哪些措施，哪些就不是单数，而是要抓的不只是一个问题。
不久前，国家经贸委负责人提出，国企改革还有三大难点亟待解决，第一大难点是国有企业管理体制和运行机制不完善，包括产权关系还没有完全理顺，权责还不够明确，法人治理结构不规范，企业管理薄弱，决策随意，制度不严，纪律松弛。第二大难点是国有企业结构性矛盾十分突出，主要是重复建设严重，企业大而全，小而全，还积淀了一批早该退出市场的企业。第三大难点是非工业领域国有企业改革的政策力度不够，如国有商贸企业交通运输企业等改革滞后。
可见，要着重抓的问题是很多的，究竟主要抓哪些问题，按照什么顺序抓以及如何抓这些问题，需要认真研究。我考虑，当前深化国有企业改革要着重抓以下几个问题：
(一)继续硬化预算约束，促使企业自负盈亏
20世纪80年代就明确了企业应该自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，这是国有企业通过改革成为名副其实的企业即真正企业的重要标志。过去长时期对自负盈亏不够重视，而企业如果不能自负盈亏，也就难以做到自我发展自我约束，从目前情况看，很多企业离开自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的要求还有相当距离，尤其离开自负盈亏还远。最近有文章认为，中国国有企业市场化改革呈现出不彻底性，表现在要素供给、劳动市场、治理结构、产权制度四个方面都是双轨制并存，国有企业仍是预算约束软化，不能自负盈亏。文章说：在形式上，国有企业资金供给和据改贷使得企业对社会资本的利用由无偿变为了有偿，但由于国有企业的地位没有变化，银行体制的改革尚未真正启动，产权归属的一体化使得政府可以采取歧视性的政策来保护国有企业的优惠信贷并在事实上排斥非国有企业的公平竞争权利，使得大量资金流入了缺乏效率的国有企业。原本希望以自负盈亏的逼迫机制使企业走向市场，现在通过软信贷约束拉了回来。《每周经济观察》2000年第38期，第8页。尤其值得注意的是我国上市公司有一个重要特征，就是上市公司都有一个控股母公司，而且这个控股母公司基本上都是国有企业，上市公司与控股母公司之间的自我交易和利益转移，往往使得上市公司也不能严格地实行自负盈亏。因此，企业自负盈亏还要认真地抓一抓。
(二)规范法人治理结构
党的十五届四中全会通过的《决定》中说：“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。”“公司法人治理结构是公司制的核心。”这是被各国历史实践证明了的真理，其道理不必多讲了。
但是，如果法人治理结构一旦被扭曲，它就不能起到它该起的作用。而现在国有企业建立法人治理结构存在着严重的不规范现象。有人概括了如下九种不规范现象：
1.有的政府部门既向企业派董事、董事长，还要管理经理、副经理，打乱了公司控制权的配置规则，搞乱了公司内部的权责关系，使公司的经营劣迹无人负责。
2.有的企业董事长、经理一人兼，董事会不能有效监督经理，在避免企业“领导班子”内部矛盾的同时失去了制衡。
3.有的董事会成员与经理、副经理高度重合，虽然避免了“两张皮”的问题，却使董事会被经理班子控制，董事代表股东利益的作用失效，董事会形同虚设，为企业内部人控制一切敞开方便之门。
4.有的董事会对集体决策、个人负责的议事规则不以为然，重大问题还是个人说了算，民主、科学的决策机制没有形成，各位董事对股东的信托责任没有落实。
5.有的把公司分权的制衡体制看成“董事会领导下的经理负责制”，未经董事会授权，董事长处处以“法人代理”和“一把手”自居，要事事“领导”总经理，扰乱了公司的责任体制，使企业经营管理效率降低。
6.有的国有独资企业有董事长而没有董事会。
7.有的国有企业股票上市，在“圈”到钱后随意投资或处置，早把股东和招股说明书抛到脑后，并不想通过资本市场改善股权结构，转换经营机制。
8.有的公司对投资者信息披露不真实、不规范，千方百计逃避社会监督，无意对股东负责。
9.有的公司国有股占大头，经营者仍看政府脸色行事，他们认为只要把政府主管部门糊弄住，自己就可稳坐江山，小股东利益得不到保障。一些上市公司面对股价的涨落仍我行我素、不理不睬，资本市场对它的约束作用无效，等等。
为了克服这些现象，他还提出了建立公司法人治理结构的五项基本原则：
1.治理结构框架应保护股东权利。
2.治理结构框架应确保所有股东，包括小股东和非国有股东受到平等待遇。如果他们的权利受到损害，他们有机会得到有效补偿。
3.公司治理框架应确认利益相关者的合法权利，并且鼓励公司和利害相关者在创造效益和工作机会以及为保持企业良好财务状况而积极地进行合作。
4.治理结构框架应保证及时准确地披露与公司有关的任何重大问题，包括财务状况、经营状况、所有权状况和公司治理状况的信息。
5.治理结构框架应确保董事会对公司的战略性指导和对管理人员的有效监督，并确保董事会对公司和股东负责。见《经济社会体制比较》2000年第5期，陈清泰文。
为了深化国有企业改革，应该使这些原则得到遵守和贯彻。
(三)实现政企分开，并使出资人到位
上面列举的公司治理结构不规范的情况，有些就说明现在政企不分的现象即使在上市公司中也是严重存在的。
《沿海经济》2000年7～8期上有篇文章说：政府对已经改制的公司的行政干预，原来啥样还啥样，许多企业也并没有因为改了“制”就适应了市场经济，只是过去叫“厂”现在叫“公司”罢了。文章还举例说明企业兼并中“拉郎配”“吃大户”相当普遍地存在。企业不敢“顶”政府官员的行为，顶了就没有好日子过。文章因此提出：政府改革是深化国企改革的前提。
但这个问题上也有不同看法，有人认为国有企业是不能政企分开的。《财经问题研究》2000年第7期有篇文章说：“典型的或本意上的国有企业天生就是政企不分或不能完全分开的。从这个意义上说，政企不分不是什么缺陷，而是对国有企业的本质规定。”理由是：“国有企业区别于一般非国有企业的最本质特征是：当企业目标与社会目标出现冲突时以社会目标为重，或者说国有企业并不以利润最大化(或收入最大化)为首要经营目标，而只是尽量收回成本或减少亏损。”
国有企业不能政企分开的看法在一部分人中相当流行。例如，很多人赞同国有企业是特殊的企业的理论。这一理论也蕴含着国有企业不能实行或不能完全实行政企分开的含义。这一理论强调国有企业不能太多，不能成为国民经济中的一般企业而只能是少数特殊企业，在这个意义上是有充分理由和积极作用的。但是，我们改革国有企业就是为了使原来不是真正企业的国有企业变成真正的企业，而真正的企业是必须政企分开的。现代企业制度的一个主要特征就是政企分开，笼统的说国有企业本质上是不能政企分开或不能完全政企分开，是不是妥当呢？
问题在于，我们原先存在的国有企业绝大多数要不要改造成为真正的企业，真正的企业要不要实现政企分开。回答应该是肯定的。事实上，理论和实践都表明国有企业是可以政企分开的，只有极少数国有企业不宜或不能政企分开。通过国有企业的分类改革，中国绝大多数国有企业也要改成为政企分开从而能够“四自”的真正的企业，不能彻底实行政企分开的只能是少数。这一点有些强调国有企业不能政企分开的人也是同意的。
深化国有企业改革，一方面要实行政企分开，另一方面又要使所有者到位，这又涉及国有资产管理体制改革问题，都是实践上和理论上没有解决的难题，值得进一步研究，认真抓一抓。
(四)建立适合中国国情的社会保障制度
党的十五届四中全会确定了国有经济有进有退的方针。实践表明国有经济进易退难。退要具备许多条件，其中重要条件之一是安排企业职工。这件事难度很大。为此需要建立既适合市场经济要求又适合国情的社会保障制度。
今年9月，我随全国政协和总工会考察团到吉林、黑龙江对国有企业下岗职工基本生活保障和就业工作，进行调查研究，深刻体会到如何建立社会保障制度以促进国有企业改革和发展是很值得研究的问题。
我们在黑龙江考察了哈尔滨、齐齐哈尔两个市的情况，在吉林考察了长春、吉林两个市的情况，还听了省里的情况介绍。这两个省在国有企业下岗职工基本生活保障和再就业方面做了大量工作，有很大成绩，也面临很大困难。由于这件工作困难很大，花费了政府和企业大量精力，很可能由此影响了国有企业改革的进展。
职工下岗本来是为了有利于国有企业改革深化，但由此带来的许多工作，却要花费大量财力和精力，而且难度很大。处理好职工下岗和深化国有企业改革的关系，使它们相互协调和促进，是需要研究的。例如，黑龙江省尽管国企下岗职工基本生活保障和再就业工作取得了积极成果，但仍面临着许多困难和问题。①下岗职工数量居高不下。上半年全省国企下岗职工6月底是72万人，7月份是71.2万人。②基本生活保障资金筹集困难。近年来，全省下岗职工呈逐年增加趋势，预计今年累计达120万人，每月在再就业服务中心的下岗职工60万人左右，年需再就业资金23.4亿元。扣除各级财政结余资金和国家补助提高标准资金，全省仍有7亿元缺口。由于资金不足，7月进入再就业服务中心并签订协议的下岗职工中，仍有1.6万人未足额领取基本生活费。③下岗职工再就业困难。1～7月，全省下岗职工再就业率仅为28.9%。煤炭、森工、军工等困难行业下岗职工相对集中，再就业渠道狭窄，部分下岗职工年龄偏大，职业技能单一，再就业十分困难。由于再就业率较低，使得进入中心的下岗职工数量居高不下，确保下岗职工基本生活的压力相当大。④下岗职工与企业的劳动关系难以解除。由于企业没有偿还欠发职工工资和补缴拖欠的养老、失业保障费的能力，特别是无力支付自愿与企业提前解除劳动关系的下岗职工的经济补偿金，使下岗职工与企业的劳动关系很难解除，难以达到真正意义的减员。⑤劳动力市场建设和就业服务有待加强。⑥有些下岗职工观念陈旧，技能单一。这些都影响和制约着他们实现再就业。
从调查到的情况看，建立起适合中国国情的社会保障制度已是当务之急，这也是深化国有企业改革的必要条件。关于解决下岗职工的失业和养老保险基金的资金来源问题，看来国家拿出一部分资金是必要的。从国家经营性资本中取出一部分作为社会保障基金，对于改变当前公司一股(国家股)独大，不适应股权多元化要求的现象也是有利的。
(五)进一步调整所有制结构，发展非国有经济
深化国有企业改革也要以调整所有制结构为前提，尤其是调整国有经济布局必须大力发展非国有经济。一些地方深化国有企业改革困难重重，是同非国有经济不发达有关的，如何促进非国有经济健康迅速发展，要研究解决很多问题，理论上的争论也仍很尖锐。例如，有人引经据典说国有经济非国有化就是私有化。
我认为，这样说是缺少充分根据的，只要指出几点：①非国有经济并不都是私有经济，国有经济以外还有其他公有制经济。②公有制有多种实现形式，例如，在劳动者个人所有制基础上建成的股份公司或股份合作制企业，就是公有制的实现形式。③把一部分国有企业卖给私人，也不等于私有化。私有化是一个有关社会制度的政治概念，不能胡乱套用。
