北京市在萌芽期、发展期和成熟期出台的相关城市轨道交通发展政策，都直接或间接地为北京城市轨道交通投融资创新奠定了制度创新基础，促进了北京城市轨道交通投融资创新过程。
1.北京城市轨道交通融资相关创新政策
由于城市轨道交通建设所需资金巨大，完全依靠政府补贴可能性较小，创新融资模式对北京城市轨道交通建设有着重要意义。2003年，北京市人民政府批复了《北京市发展与改革委员会关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，为投融资创新指明了方向。在此基础上，借鉴国内外相关经验和实践，北京市发展改革委在创新性融资策略方面也出台了相关的政策，对不同融资模式进行探索和实践，具体政策文件内容如表6-4所示。
市区共建的投资管理制度
市区共建的投资管理制度主要是指资本金政策和征地拆迁制度。
资本金政策是依据2007年北京市发展改革委《关于印发本市未来五年（2008-2012年）轨道交通建设资金安排的通知》，明确了城市轨道交通建设资金的新线政策，即2007年以后开工的新线项目资本金（占总投资的40%）由市政府承担80%，沿线各区县政府共同承担20%。市政府承担的新线项目资本金由北京市基础设施投资公司代为投入，区县政府承担的资本金按其辖区范围内线路长度比例分担，由市财政从返还给区政府的土地出让金中扣除，直接拨付京投公司。
征地拆迁政策是指沿线车站、区间的征地拆迁费用由区县政府承担50%，其余50%由市政府解决。车辆段和停车场服务于整条线路，其征地拆迁费用全部由市政府解决。区政府是征地拆迁的责任主体，根据工程建设进度确保征地拆迁工作及时完成。
市区共建的管理制度创新对于轨道交通建设有很大意义，一是明确了政府的投资主体责任，有助于大幅加快轨道交通建设步伐；二是在明确区级政府投资和拆迁主体责任、减小市级政府资金压力的同时，能在一定程度上控制征地拆迁规模和标准，从而减小工程投资。
2.北京城市轨道交通投资控制相关政策
除了融资方面所做的努力外，北京市发展改革委在投资控制方面也出台了相应的措施，与融资的相关政策相辅相成，共同保障北京市轨道交通又好又快发展，相关政策文件如表6-5所示。
可以看出，北京市着重完善现有城市轨道交通建设、运营、管理等相关政策法规。随着北京城市轨道交通线网日臻成熟，相关政策法规体系也将逐渐完善并趋于成熟。
二、城市轨道交通投融资制度创新之管理体制
2010年底，在《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，提出继续坚持公交优先方针，优先推进中心城轨道交通建设，建设交通快速通勤网络，优化公共交通布局，构建以轨道交通为骨干、地面公交为主体、多种交通方式协调运转的绿色出行体系。要完成北京市委市政府提出的城市轨道交通发展战略部署，除了需要有完善的政策法规体系作为支撑，还需要构建完备的建设、运营、投资管理体制。
（一）“三分开”管理体制的构建
1.北京城市轨道交通管理体制的三个发展阶段
北京地铁自1965年开始建设，自1969年运营至今，已历经40余载。从建设运营管理体制变迁来看，北京轨道交通大致可以分为三个发展阶段陈伟强.我国城市轨道交通建设与运营模式研究［D］.南京：河海大学，2004.。
第一阶段（1969-1984年）是一体化管理体制阶段。该阶段北京开通了地铁1号线和2号线，城市轨道交通运营管理采用了政府直接管理体制，其组织机构是直线式的直接管理体制，即由北京市政府管理委员会直接领导，下设北京市地铁总公司对北京市地铁进行建设和运营管理，如图6-5所示。
第二阶段（1985-2003年）是建设运营两分开阶段。1984年5月，北京市成立北京市地下铁道公司，负责地铁的建设和运营管理，在此期间相继开通了地铁复八线、13号线和八通线。2001年，北京申办2008年奥运会成功后，北京市政府决定大力发展城市轨道交通，明确了新建200km城市轨道交通、总投资达600多亿元的投资建设任务。为了吸收国际城市轨道交通行业先进管理经验，提高投资效率，为北京奥运会提供方便、快捷的交通保障，北京市对投资、建设、运营等环节的管理体制进行了改革。北京地铁总公司将原总公司更名为地铁集团有限责任公司，下设地铁建设管理公司和地铁运营公司两个子公司，实行建设、运营一体化管理，地铁仍由政府直接投资建设。改制后的北京地铁集团有限责任公司为国有独资公司，北京市政府为地铁集团公司的出资者，以原市地铁总公司及其所属企业所持的国有资产作为其对地铁集团公司的出资。地铁集团公司以独立的法人财产，承担地铁建设的融资还贷责任。同时，以投资的形式设立北京地铁建设管理公司和北京地铁运营公司，均具有法人资格。改制后的北京地铁组织机构形式如图6-6所示。
第三阶段（2003年至今）是管理体制“三分开”阶段。2003年北京市委市政府决定对地铁集团进行更进一步的改制，将原有地铁集团有限公司一分为三，分别成立京投公司、北京市轨道交通建设管理公司和北京市地铁运营公司。
2.城市轨道交通“三分开”管理体制政策依据
2003年，根据《北京市人民政府批转北京市发展改革委关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见的通知》，北京市对城市轨道交通投资主体进行了重大调整。原有地铁集团有限公司被一分为三。其中，改组成立了具有企业法人资格的京投公司来行使北京市包括城市轨道交通在内的北京市基础设施投融资和资本运营职能，建立了专业的轨道交通投资平台。在北京市发展改革委与相关政府职能部门主导下，京投公司是北京市轨道交通项目政府出资人代表，依据轨道交通投资政策，控制建设成本北京市人民政府.北京市人民政府批转市发改委关于深化城市基础设施投融资体制改革的事实意见的通知［Z］.2003.在这个文件中提到“搭建城市基础设施资产经营平台，对经营性城市基础设施中由政府投资形成的经营权、股权，按有关规定进行出让、转让，实现城市基础设施多元化投资经营。整合、盘活存量资产所回收资金纳入国有资本经营预算，按照本市统一规划，用于非经营性和有经营收入但不足以回收成本的城市基础设施项目的建设和运营。鼓励市属国有投资公司通过资本市场、产权交易市场退出房地产、金融、高技术等竞争性行业和领域，调整资金投向，参与城市基础设施建设和经营”。。这样就形成了目前的投资、建设、运营三分开的管理模式，发挥专业化和职能化优势。从城市轨道交通决策、规划、设计、投资、建设直至运营的全过程均按照国家规定程序展开，各阶段依法管理，严格按照国家和北京市的各项法律法规推进，保障重大城市轨道交通建设项目顺利实施。
（二）“三分开”管理体制的内容
1.“三分开”管理体制的组织架构
2003年改制至今，北京城市轨道交通形成了投资、建设、运营管理三分开体制。京投公司作为业主行使线路项目投融资、资产管理等功能；北京市轨道交通建设管理有限公司接受业主委托，行使项目建设管理功能，建成后的线路移交给业主京投公司；北京市地铁运营有限公司接受京投公司委托负责1号线、2号线、13号线、八通线、5号线、10号线、奥运支线等的运营管理。北京京港地铁有限公司负责4号线B部分的投资和线路运营，特许运营期为30年。在“三分开”管理体制下，北京城市轨道交通投资、建设及运营管理体制发生了本质性变迁，如图6-7所示。
2.“三分开”管理体制的主要特点
从国内外关于城市轨道交通建设运营管理体制的研究来看，对管理体制分类主要从以下两个角度展开：一是所有权与经营权关系角度，二是轨道交通管理方式角度。从所有权与经营权关系来看，城市轨道交通管理体制大致可以分为国有国营、公私合营、国有民营及民有民营；按轨道交通管理方式则可以分为一体化管理和专业化管理夏朝阳.城市轨道交通与土地资源综合开发研究［D］.上海：同济大学，2006.。对于不同的管理体制，各个国家或城市都有不同实践，北京目前采取的是“三开分”管理体制，如表6-6所示。
表北京城市轨道交通“三分开”管理体制将城市轨道交通的投融资、建设、运营分别由专业化公司来承担，各公司之间可以是以资产为纽带的企业集团形式，也可以是完全相互独立的市场化契约关系，这种体制的优点主要有：①投融资、建设和运营分别成立专业化公司，结构清晰，有利于集中精力完成大规模的建设和运营任务；②有利于轨道交通建设和运营主体多元化的市场良性竞争格局的形成。
3.“三分开”下的投融资管理体制
在实行“三分开”以后，北京城市轨道交通投融资建设管理理念已发展为“统一规划、政府组织、企业经营、市场化运作”四个基本原则和“政府主导、市区共建、多元化运作、多渠道筹资”四个基本思路，大大加快了城市轨道交通发展的进程。王灏.城市轨道交通投融资理论研究与实践［M］.北京：中国金融出版社，2009.为进一步推进北京城市轨道交通投融资管理体制创新，北京市以政府令的形式颁布了《北京市城市基础设施特许经营办法》，就实施城市基础设施特许经营的范围、方式、项目确定、实施程序、职责分工等进行了专门规定，初步建立起了开放基础设施建设和经营市场的制度框架，为在基础设施领域引入社会投资提供了制度规范。自2004年以来，北京市发展改革委会同其他政府部门，出台了推进投融资管理体制深化的PPP、BT等政策文件，进一步完善了“三分开”下的北京城市轨道交通投融资管理体制。
轨道交通建设专项资金政策
北京城市轨道交通投融资管理体制的深化和完善，除了建立在投资、建设和运营“三分开”管理体制基础之上，还需要进一步完善特许经营制度、资本金制度、资金控制制度等制度安排，轨道交通建设专项资金政策就是北京市发展改革委推出的旨在完善北京城市轨道交通投融资管理体制的一项重要举措。
依据北京市发展改革委2007年《关于印发本市未来五年（2008-2012）轨道交通建设资金安排的通知》和《关于我市未来五年（2008-2012）轨道交通建设资金安排的请示》，自2008年起，北京市建立轨道交通建设专项资金。北京市政府每年集中财力拨付100亿元（北京市发展改革委拨付30亿元，市财政局拨付70亿元）作为城市轨道交通建设专项资金，用于轨道交通新线建设和还本付息。根据北京市发展改革委对轨道交通资金需求的测算，建设高峰期轨道交通年均资金需求96亿元，轨道交通专项资金制度的建立为大规模建设所需的资金流提供了充足的资金保障。
三、城市轨道交通投融资制度创新之运行机制
城市轨道交通投融资制度创新的运行机制主要是指北京市发改委主导设立的北京基础设施投资有限公司及相关投融资模式的内在工作方式。由于后续章节对投融资模式有更深入的介绍，本部分重点介绍京投公司这一投融资平台的运作机制。
（一）投融资平台与运作机制概念界定
1.投融资平台
投融资平台（FinancingPlatform）是指以某种组织结构或项目为载体和依托，以盈利前景为期望，以低风险运作机制为保障，积累和聚集大量资金用于特定建设目标的一种资本运作策略。李镜.城市基础设施投融资平台构建及运行模式研究［D］.重庆：重庆大学，2008.投融资平台包括以下四个方面的含义。①投融资平台需要依附于特定的组织或投资项目，投融资平台需要一个载体。②投融资平台需要有明确的目标，即盈利性。盈利是资本的天然属性，投融资平台必须拥有一个或若干个具有远期或近期盈利前景的建设项目，而且必须拥有稳定的项目预期回报率。③投融资平台必须以低风险运作机制作保障。收益与风险往往是相对的，高收益一般伴随着高风险，低风险投资一般收益也较低。搭建投融资平台必须考虑尽可能降低投资者的投资风险，建立投资风险防范机制。④投融资平台需要由投融资专家采取科学的方法来运作。资本运作需要采用一种科学方法运作来保证平台正常运转，运作内容包括投资项目选择、项目可行性分析、项目运作和管理、项目风险的防范措施与方法等。
2.运作机制
机制或运作机制，英文通常译为Mechanism或OperationMechanism，原指机器的构造和运作及操作的原理或方法，后延伸为事物的内在工作方式，包括有关组成部分的相互关系及各种变化的相互联系。在组织管理理论中，机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如市场机制、竞争机制、价格机制、用人机制、工作机制、激励机制、动力机制和监督机制等。可以从两个方面理解机制的含义：一是事物各个部分的存在是机制存在的前提，因为事物有各个部分的存在，就有一个如何协调各个部分之间的关系问题；二是协调各个部分之间的关系，一定是一种具体的运行方式，而机制就是以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使它们协调运行。白景坤.制度、体制、机制关系辨析［J］.管理观察，2008（8）.在机制内部，各组成部分和环节之间相互联系、相互制约、相互促进，任何一个因素和环节的变化，都会引起或受制于其他因素和环节的变化，从而使系统整体在一定时间和条件下保持相对的稳定性。
（二）北京城市轨道交通投融资平台的产生背景
