“五服”与“九服”比较，以王室为中心，《禹贡》都以“五百里”为界划分，而且包括甸服在内，甸服即王畿，而《周礼》等将王畿扩大至千里，甸服又置于侯服之外，共包括二千里。九服中与五服相同者，一为侯服，二为甸服，其余名称都不相同。各服承担的义务，《禹贡》将供应粮食、饲料等均列入甸服之内，而且内分五等，各不相同；而《逸周书》将甸服列入一千五百里至二千里间，仍承担“治田入谷”的义务。又《禹贡》列侯服于甸服之外，任斥候；《逸周书》所记侯服的义务不变，但位置置于王畿和甸服之间，把承担粮草供应任务的甸服放在斥候之外。另外在三千里以外，又列与侯服职能相近的卫服。《禹贡》和《周语》中讲五服之中的“夷蛮要服，戎翟荒服”，此蛮夷戎狄显然是少数民族，而“侯卫宾服”中的“宾服”，职能是“宾服者享”；根据《诗经·商颂》“自彼氐羌，莫敢不来享，莫敢不来王”的记载，来享者亦为少数民族，即五服中有三服是少数民族。但九服说中能列入少数民族的，仅蛮服、夷服、镇服、藩服，职能也不明确，且置于周室外三千五百里至五千五百里之间，与当时少数民族的分布情况很不相符。因此，“五服”说比“九服”说虽然比较简明，但确与实际情况相符。
据史书记载，西周实行分封制，周王室直接统治的地区称王畿，其余为邦国或诸侯国。周封同姓诸侯国为55，异姓诸侯国45，其余还有难以数计的小国分布于各地。当时的都城在沣、镐，都城东二百里为郑国，西三百余里有召、虢等国，东西约五百里为王畿，王畿之外就成了诸侯国的领地，显然与“方千里日王圻”的记载不符。以周王室为中心，其西北五百里外为昆夷犬戎所居，西四百里的淠、渭间，周孝王封非子放牧马群，“以和西戎”。非子并非周室同姓，但封地与王畿毗连。相反，同姓诸侯中的鲁（今山东曲阜）、滕（今山东滕县）等却在数千里外，按里程应属蛮夷戎狄的要服、荒服之列，实际这些都是周室宗亲的重要侯国。
西周诸侯国的等级是按同王室的亲疏关系、贡献大小分的，周王以下有公、侯、伯、子、男五等。公最高，其次是侯，再次是伯，子、男可能与“九畿”说中的“男畿”相仿。子爵已不是周宗室专有的爵位。秦祖先大骆之子名非子，姓赢，相传为舜所封。而“子”，应是“子爵”。数世传至秦仲，周宣王封其为西垂大夫，不入爵位。后秦仲在伐西戎中被杀，周王以其有功于周，即封其子为庄侯，由子爵一跃而为侯爵。后传位于其子襄公，才得参加诸侯会盟。楚之祖先熊绎，在周成王时因居于楚蛮之地，因“封以子男之田”。至周夷王时，楚熊渠仍声称：“我蛮夷也，不与中国号谧。”平王东迁，传至桓王，楚势力强大，遂伐随，还说：“我蛮夷也。今诸侯皆为叛相侵，或相杀。我有敝甲，欲以观中国之政，请王室尊吾号。”但是周王不听。楚主熊通怒，说：“王不加位，我自尊耳。”于是自立为楚武王。从此楚以子男之位上升为王。可见，西周初年，周王在“封建亲戚，以藩屏周”的同时，也曾将一批在戎狄蛮夷中有功的首领封为子男等爵位，而子男之爵并非专门用于分封少数民族有功首领的爵位，华夏族中也有。
把上述“五服”、“九服”说与西周的“五爵”综合起来考察，就可以说明这样一个问题：武王灭商以后，周在完成其统一事业的过程中，曾将一批宗亲贵戚功臣分封于各地，“藩屏周室”。又以其地位的高低、领地的大小，分为公、侯、伯、子、男五种等级，即五等爵位。其中公爵数量最少，仅周公旦；宋公乃因微子系殷人之后，传至稽，称宋公。侯爵较多，因经常参与周宗室会盟，号称诸侯。侯爵死后可以称公，但自西周末年开始，侯升为公者已经不少。侯有罪可降为伯爵。伯爵之封最早，《史记·吴太伯世家》记：吴太伯“……周太王之子，而王季历之兄也。注引韦昭语“后武王追封为吴伯，故日吴太伯。”《索隐》：“吴本伯爵也。”以上三种爵位，都是周室宗亲和功臣所得。子爵、男爵，已不限于宗亲、勋臣，有功的少数民族首领亦可封。各种爵位的邦国，要按距离的远近、经济力量的大小，向周室承担一定的贡赋，定期参加祭祀和各种会盟活动。除去后人追加的“方千里”、“五百里”的地界划分外，其余大致符合周制。周王室通过这种“服制”，不仅加强了同华夏诸侯和少数民族诸邦国的经常联系，而且起到了统治作用。如果把宾服、要服和荒服地区都包括在内，少数民族居住地区占相当大的比例。从“宾服者享，要服者贡，荒服者王”的含义分析，他们的负担相对要轻，周王室的统治也较弱，有的仅仅有岁时朝贡和参加会盟的义务。周王室正是通过“征不享，让不贡，告不王”，把大批少数民族统一起来。
除周王室直接统治的少数民族外，各诸侯国，也有少数民族问题。
吴太伯初“奔荆蛮”，当地的居民是“文身断发”，吴国正是在荆蛮中发展起来。越的居地在会稽（今浙江绍兴），当地居民越族“文身断发，披草莱而邑”。周武王子叔虞封于唐（后称晋），唐“居深山之中，戎狄之与邻”，“戎狄之民实环之”。吕尚封于齐，莱夷来伐，“与之争营丘”。周公旦封于鲁，其地接邻淮夷，周公“宁淮夷东土，二年毕定”，才得以立足。可见许多诸侯国的封地都居住着少数民族。
诸侯国如何对待少数民族？鲁周公的儿子伯禽先至鲁，三年后回报周公，说：“变其俗，革其礼”。齐太公又向周公说，“吾简其君臣礼，从其俗为也。”《史记·太公世家》记述齐的具体做法是：“修政，因其俗，简其礼，通工商之业，便渔盐之利”，最后从者日众。周公旦不满意儿子伯禽变其俗，革其礼”的做法，认为齐的政策合理。甚至还把事情提高到如此严重程度：“政不简不易，民有不近，平易近民，民必归之。”鲁国如不改变其急于变俗、革礼的做法，将来必然落在齐的后面，“北面事齐矣”。周初分封少数民族之中的诸侯国，后来得以存在并发展起来的少数封国，大都对少数民族实行了比较合理的政策，其中先从其俗，简化其礼，促进其生产的发展，是主要内容。这一原则，和周王室对蛮夷实行“要服”、对戎狄实行“荒服”，大体是一致的。
三、秦国的属邦制
汉代设置属国制度的直接来源，是继承了秦国的属邦制。春秋战国时期，邦、国互用，而秦国则较多的称少数民族政权为邦，属邦就是指归属于秦国的少数民族中较大的部落政权。
《汉书·百官公卿表》记：“典客，秦官，掌诸归义蛮夷，有丞。景帝中六年，更名大行令。”又记：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。武帝元狩三年（前120年），昆邪王降，复增属国。”这是汉朝政府继承秦制，设置于中央政府的两套官制。
两种官制的职能有什么区别？汉代史料中说明，典客是“掌归义蛮夷”，即接待来降的少数民族首领，属于一种礼仪性的官员。景帝时更名大行令，又称大行。武帝元狩二年（前121年），霍去病出兵河西击败河西匈奴诸部王以后，汉朝派大行李息将城河上，准备接待前来归附的少数民族部众。可见典客是专门接待、迎送归义少数民族的官员，不直接管理少数民族。
典属国的职权，是“掌蛮夷降者”。典是主管、管理，属国是少数民族归附后设立的行政管辖机构。这一官职，就是管理归附后设立行政机构的少数民族，与礼仪机构有很大区别。
秦国设立过多少个属邦，史书记载没有保留下来。但是有一邦确为秦代设置无疑。《汉书·地理志》上郡条记：“龟兹，属国都尉治。”注引师古曰：“龟兹国人来降附者，处之于此，故以名云。”上郡，汉高祖元年更为翟国，后为匈奴占领。西汉初期不见龟兹人在这一带活动和龟兹人归属汉朝的记载，汉武帝元狩三年前汉朝在此未设立过任何属国，此龟兹属国当为秦国所置。
属邦以下管理少数民族相当于县一级的行政机构称“道”。《汉书·地理志》：县“有蛮夷日道”。《续汉书·郡国志》：“凡县主蛮夷日道”。道的设置，也属秦国的创制。
秦国设置道的情况，现在还无直接史料证明，但可以从汉代县名的记载中看出大致情况。《汉书·地理志》中记载着所有郡、县名称，其中道三十二，具体分布是：
左冯翊：翟道。
南郡：夷道。
零陵郡：营道、泠道。
广汉郡：甸氐道、刚氐道、阴平道。
蜀郡：严道、湔氐道。
犍为郡：焚道。
越嶲郡：灵关道。
武都郡：故道、平乐道、嘉陵道、循成道、下辩道。
陇西郡：狄道、氐道、予道、羌道。
天水郡：戎邑道、绵诸道、道。
安定郡：月氏道。
北地郡：除道、略畔道、义渠道。
上郡：雕阴道。
长沙国：连道。
以上共14郡29道，与《地理志》所述32道不相符，尚差3道。有人认为蜀郡的绵篪、青衣，武都郡的武都、沮等应该是道，《地理志》没有标明。实际上，秦代设置的道，远远超过此数。
《史记·西南夷列传》记；“秦时，常颊略通五尺道，诸此国颇置吏焉。”《华阳国志·南中志》亦记：“秦并蜀，通五尺道，置吏主之。”这两条记载很清楚，秦占领这个地区后，设置官吏管辖，此五尺道应是县级政权名称。但是，唐代的注释家望文生义，作了另外的解释。《史记》注，《索隐》：“谓栈界广五尺”。《正义》引《括地志》：“五尺道在郎州。颜师古云：其处险厄，故道才五尺。”把五尺道完全说成是指道路的宽窄。
《华阳国志·南中志》对这一带地形有一段很详细的记载：“自僰道至朱提，有水步道。水道有黑水及羊官水，至险难行；步道度三津，亦艰阻。故行人为语曰：犹溪赤木，盘她七曲，盘羊乌栊，气与天通，看都濩泚，住柱呼尹，床降贾子，左儋七里。又有牛叩头，马搏坂，其险如此。”从焚道至朱提的道路，实际上就是由僰道至五尺道的道路，其艰险情况，行人已经说得十分清楚。但这个早于唐代的记载，从未提及“栈道”、“道广五尺”等情况，只是对自然景观险要的生动记述。除去唐人的附会之辞，还原五尺道本来的面目，则此五尺道即为秦国设于朱提的县级政权机构名称。“置吏主之”，就是设立五尺道官，管辖该地区。五尺道的“五尺”，正是“朱提”的别译。在1988年10月昆明举行的中国民族史学术讨论会上，纳西族傅于尧先生从民族语言学的角度更加证实“五尺”不是指道路的宽度，而是族名的译音。“五尺”即“朱提”，“五尺道”，就是朱提道，是秦设于此地的道。
道的本意，就是道路、通道，春秋时已经把它抽象化，变成意识形态方面的名称，如道理、道德、道行、道化等，而作为政权机构的道，仍然是指通道。
秦商鞅变法时，“并诸小乡聚，集为大县，县一令。四十一县。”注引《正义》云：“聚犹村落之类也。”这种以聚称乡村的名称，在汉代凉州刺史部所属各郡中仍然不少。然而，并乡聚为县，只能适应于农业地区，而在游牧民族生活的高山深谷一带，生产不恒其居，逐水草而迁移，就无法使其集中定居，形成乡镇。秦国对他们的管辖，只能在交通要道设置一种管辖机构，进行联系。这种机构即道，和后来的驿站有点相似。秦最早设立的道，大概就是源道和狄道。此二道在渭水上游地区，貊道就是貊戎活动地区，狄道是狄人分布地区。秦人向西发展，只能逆渭水流域而行，道路比较平坦，所以在戎居地设立道，狄人居地设立狄道，既是管理、狄民族的行政管理机构，又兼维护交通安全的作用。后来，道发展成为县级政权机构名称。
不仅、狄二道如此，其他也有同样的意思。秦向巴蜀地区拓展，多次取道陇西郡。因而武都郡的故道、下辩道，广汉郡的刚氐道、阴平道，犍为郡的僰道等等，都是当时的通道，有的还相传于后代。道的名称，或取于地名，或采用民族名，实际上以族名为最多。
