鉴于毛、周已去世，卡特派万斯去北京作“试探性”访问
尽管如此，卡特的对华态度也是在逐渐发生变化的。
卡特政府制定对外政策的政治背景与他的前任福特政府大不相同。福特就需面对即将举行的大选的苛刻限制，而卡特则在其执政第一年里不受竞选政治的约束。不谙国际事务的福特制定对外政策要倚重基辛格国务卿，而卡特政府的对外政策则由其两个主要助手国务卿万斯和国家安全事务顾问布热津斯基在相互冲突与较量中决定的。万斯是力主对苏联采取缓和政策的，万斯认为，不考虑中苏关系，单就经济发展和军事力量而言，中国并不是一支“重要的战略力量”。万斯因而主张没有必要匆忙去实现美中两国关系正常化。布热津斯基则不同，这个被称为“鹰派”的国家安全顾问强烈主张对苏联采取更加强硬的政策，其对苏联武器的现代化和苏联对第三世界的介入活动深感不安，因而其与基辛格一样，十分看重中国，认为中国是一支重要的战略力量，需及时推进美中关系正常化的进程。他们两人经常在卡特的面前爆发冲突，各持自己的观点。
但是，在1977年3月间万斯的莫斯科之行碰了钉子之后，美中关系开始有了转变。3月间，万斯1977年3月，卡特总统准备访问中国。
抱着很高的期望，飞去苏联，向苏方提出了“人权政策、裁减战略核武器的会谈”的建议，遭到了苏联领导人干脆而严厉的拒绝，而且由于其提出要求不合比例地限制苏联洲际弹道导弹数量，苏联甚至拒绝提出任何对应的建议。这真是一厢情愿，大丢面子！
于是，卡特总统开始考虑改善美中关系，以用于对苏联施加压力。万斯从莫斯科“空手”而归之后，在4月间，卡特就着手采取一系列措施，向北京方面发出了积极信号。
4月5日，国会一个高级代表团访问中国，卡特总统派儿子奇普随团去北京，并带去一封他写给华国锋主席的亲笔信，表达自己对“美中关系的高度重视”，在信中传达了一个机密的信息，美国希望与中国高级领导人扩大接触。当时邓小平尚未复出，这个国会代表团在北京得到了副总理李先念的接见。卡特在听了儿子回国后对他所作的访华报告后，就说：“增进两国的交往、贸易，最后通过履行《上海公报》实现与中国关系正常化，是符合全世界和美国的利益的。”
4月6日，卡特总统告诉日本商界领导人说，他希望能在一定的时候访问中国。
4月11日，万斯国务卿与黄镇会见，将其3月访苏的情况向黄镇作了通报，同时还宣布将在今年晚些时候访问中华人民共和国。
4月15日，卡特总统在一个新闻发布会上透露，美国将定期向中国通告美苏两国战略核武器谈判的有关进展。
4月20日，卡特总统选择了前全美联合汽车工会主席雷纳德·伍德科克出任美国驻中国联络处主任。
卡特总统在4月间还命令国家安全委员会负责起草一份对华政策的详细分析和政策建议。这就是所谓［PRM24］即《第二十四号总统备忘录》。
应该指出的是，卡特政府将对华政策列为PRM-24，而且在4月份才开始进行，这本身就反映出政府当局在一开始的时候对中国政策的忽视。
鉴于当时，周恩来、毛泽东已经先后去世，中国在名义上已是华国锋执政。
于是，卡特准备于8月间派万斯国务卿去北京作一次探索性的访问，摸一下中国人关于两国关系正常化的底。在万斯访华前，卡特政府内部就关于美中关系正常化的条件和时间展开了一场大辩论，专题讨论刚刚制定出的《第二十四号总统备忘录》。布热津斯基就提出寻求与中国建立一种“阻止苏联扩张”的安全关系，极力主张万斯在访华期间对实现美中关系正常化作出承诺，政府也应当采取措施反对加强美台联系。但当时，政府内大部分高级政策顾问们认为布热津斯基的这个建议步子迈得太快了。尽管布热津斯基十分孤立，他还是不断向卡特总统提出这个问题。
在讨论到实现美中关系正常化之后，如何维持美国与台湾关系问题时，美国国务院政策规划署的负责官员主张，仓促地决定美国与台湾的关系会使政府很尴尬，万斯值得去北京试一试，以求得中国对美国的最佳方案的认同。这个最佳方案就是美国在台湾仍然保持官方的存在，诸如联络处、领事馆或者类似的机构。而霍尔布鲁克、奥克森伯格等中国问题专家们则告诫说，过去的多次会谈已经表明，这种做法是中国人所不能接受的，它将阻碍两国关系发展，并主张应撤出在台湾的美国官方代表，以加速实现两国关系正常化。双方意见尖锐对立，但万斯国务卿最后赞同了政策规划署官员们的意见，准备向北京方面提出关系正常化后美国在台湾保留官方代表问题。
显然这是一个倒退，说明美方从过去政府对中国许诺了的立场退步了。熟悉情况的霍尔布鲁克、奥克森伯格只得警告说万斯这样对中国领导人说话，肯定要在北京碰钉子。
万斯在决定了去北京的既定方针后，于6月29日在亚洲协会的演讲中，明确表述了卡特政府对美中建交问题的新态度。万斯在阐述美国的整体亚洲政策时，对美中关系谈得相当多。万斯说，中国在维持世界和平方面起着非常重要的作用，因此美国不会缔结任何针对中国的条约，美国将尊重中华人民共和国的独立和统一，并将遵照《上海公报》的原则，设法走向两国关系完全正常化。
万斯向中国放风说：“七个星期后，我将前往北京同中国政府领导人会谈，我们要探讨双边关系正常化的途径，在这一方面，共同和互惠的努力是实现关系正常化所必需的。”其意图就是向中国暗示，中国要实现两国关系正常化就须在一些关键问题上作出让步。
6月30日，卡特总统举行新闻发布会，公开表示美方要进一步改善与中国的关系。当时，美中关系问题引起了诸多记者的提问。
有记者问：“你是否能告诉我们关于处理台湾问题的事情？我们是否可能在明年承认中华人民共和国？”
卡特问答说：“我们有可能承认中华人民共和国，我本人乐意见到我们与中国关系正常化。”紧接着，他又补充说，“虽然这是我的目标之一，我们并不急于与中国关系正常化，而且在进行过程中，我们当然关心台湾人民的生活与安全。我们希望，这两个目标并不矛盾，我们不希望处于背弃台湾人民和平生存的位置。”他强调说，华盛顿要保证美中关系正常化以后，“台湾人和平的生活可以继续得以保持”。
中国领导人当然注意到了即将访华的这位国务卿关于中美关系的讲话，也注意到卡特总统这次谈到台湾时，只是说“台湾人民”而不再像去年那样使用“中华民国”的名称。卡特在上一年当选总统后，曾在对《时代》周刊记者的谈话中使用了“中华民国”，后来引起中国驻美联络处黄镇主任的交涉，再加上研读了上两任总统与中国领导人的谈话记录后，在谈起台湾事务时就不再使用“中华民国”的名称。为此，有的右派议员对总统谈到台湾时不再使用“中华民国”
而只说“台湾人”或“台湾地区”的提法很有意见。
中国方面也对万斯国务卿及卡特总统的讲话作了回应，国务院副总理李先念7月初在一次公开讲话中强调：台湾问题是中国的内政，中国有权决定使用什么方式包括军事手段解放台湾。李先念这一讲话也暗示，中国领导人正期待着万斯来京会谈，按照美国过去的承诺准备实现两国关系正常化，并暗示了中国人的忍耐是有限度的。
就在万斯国务卿接近预定飞赴北京的日子时，情况又有了变化。卡特总统打算扩大万斯访华的任务，不仅是作试探性的访问，而是直接与中国方面进行实质性的建交谈判，尽可能地将这一问题推向前进。
卡特突然决定，将万斯的“试探性”访问改为“实质性”访问
卡特总统的这一最新决定，是在7月30日作出的。
在7月间，卡特总统在接见即将担任美国驻中国联络处主任的伍德科克时，在布热津斯基的敦促下，他对伍德科克交底说：“我认为关系正常化是应该的，而且美国公众也是接受的，为此我愿意承担政治上的责任。”他还说：“我们将采取具体措施，稍微收缩我们与台湾的关系，从而表明我们对关系正常化是认真的。”他嘱咐伍德科克以这样的政策观念去与中国人打交道，并准备8月间万斯对北京的访问。
7月30日这天，为准备万斯访华，卡特召集了一个长达三个钟头的高层决策会议，为了保密，参加的人仅限于国务卿、国家安全事务助理和国防部长及个别助手。由于在这一个时期，美苏关系变幻莫测，布热津斯基就不停地敦促卡特推进美中关系。在这个时候，卡特突然表示，他想完成美中关系正常化。这就产生了7月30日这天的决策会议。
