新型农村合作医疗的实施及原则
建立新型农村合作医疗制度是一项长期、艰巨而复杂的任务，而其实施过程尤为重要。在坚持新型合作医疗制度的基本原则下，各地需逐步探索并建立合理的筹资机制、完善的运行机制和有效的监督机制，以确保新型农村合作医疗制度在我国广大农村的有效实施，逐步提高新型农村合作医疗覆盖率，保障农民的身体健康。
一、新型农村合作医疗的涵义及特征
农村合作医疗制度指在集体经济支持下，以农民互助合作为基础，按照自愿、受益和适度的原则，筹集医疗预防保健费用的医疗保健制度。传统合作医疗多以村或乡（社区）为单位按统一费率筹资，并在村或乡（社区）的范围内分担风险。新型合作医疗则突破了这一界限，以县为单位按统一费率筹资，进而建立基金在全县范围内分担风险。新型合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。
农民自愿参保，并依照有关规定按时足额缴纳合作医疗经费；乡（镇）、村集体给予资金扶持；中央和地方各级财政每年安排专项资金予以支持。在具体试点过程中，普遍采用了农民个人缴纳10元/人，省、市、县三级财政补助10元/人和中央财政补贴10元/人，共计30元/人的合作医疗基金。农村合作医疗基金主要承担参合农民的大额医疗费用或住院医疗费用，真正实现农民的大病统筹。
与依托集体经济、农民间互济合作的传统农村合作医疗制度不同，新型农村合作医疗具有以下新特征：
1.政府在新型合作医疗体系中处于主导地位。
中央政府对新型合作医疗的原则、组织管理、筹资和资金管理等方面都做出了明确规定，省级人民政府指定具体管理办法，规范了新型合作医疗制度的基本框架，为推动合作医疗的实施提供了良好的制度保障。
2.中央政府和各级地方政府为新型合作医疗提供补助资金。
事实上，政府转移支付已成为合作医疗筹资的主要来源。政府不仅对医疗服务提供方给予财政支持，而且对合作医疗的需求方（广大农民）进行补助，从而使政府能对合作医疗施加足够的影响。各级政府提供的补助额度在中西部农村已占到合作医疗基金的2/3，接近城镇职工基本医疗保险中财政或企业的出资比例。
3.新型合作医疗拥有更高的统筹层次和更广的覆盖面。
传统合作医疗多以村或乡（社区）为单位按统一费率筹资，并在村或乡的范围内分担风险。新型合作医疗突破了“县、乡（社区）筹资”这一界限，以县为单位按统一费率筹资并建立基金在全县范围内分担风险。在政府主导下，新型合作医疗已超出了社区中农村居民自己互济共助的范畴，初步具备了社会医疗保险的秉性。
4.农民可以自愿参加新型合作医疗。
社会保障制度通常强调受益主体的强制性参与，而作为农村社会保障制度的重要组成部分，新型合作医疗在参与方式上实现了创新，强调参合农民的自愿性，而且实践证明，这一创新是也符合我国农村的实际情况。由于我国农村地域广大，农民人数众多，地区经济发展不平衡，农民收入水平也存在显著差异。此种情况下，如果强制农民参加，将引起农民的抵触心理，反而不利于这一制度的顺利推行。所以，这一制度创新，对于新型农村合作医疗制度的顺利运行起到了至关重要的作用。
5.卫生部门的角色具有双重性。
国务院决定由卫生行政部门负责农村新型合作医疗的管理工作。卫生部门既代表农村居民（需求方）购买卫生服务，又在一定程度上代表了卫生服务提供者。而卫生服务的提供者和医疗保障部门之间往往存在利益冲突。因此，卫生部门一身兼二任，就为角色冲突提供了可能。卫生行政部门需要不断调节和平衡卫生服务供给者与合作医疗基金管理者的利益，满足“适度保障”的要求，以使农村居民真正获得他们能感受到的好处。
6.新型合作医疗制度的配套机制健全。
新型农村合作医疗制度和农村贫困农民的医疗救助制度是同步的。对于特困户、五保户，交不起合作医疗经费的，国家实行医疗救助制度，给予他们补贴，使贫困人口进入该项制度的覆盖范围。
二、新型农村合作医疗的实施机制和重大意义
1.新型农村合作医疗的实施机制。
新型农村合作医疗制度作为维护农民健康权益、解决“三农”问题、建设社会主义新农村的一项重要措施，全国各部门要切实做好落实和实施工作，真正使农民的健康得到保障。
（1）组织管理。卫生部门主管新型农村合作医疗，要提供政策指导并对实施过程进行管理和控制。财政部门对资金的使用进行审核和监管；农业部门配合做好基层的宣传推广工作，协助做好资金的筹集和使用；民政部门负责农村医疗救助工作，配合合作医疗以建立完善的农村医疗保障体系。在合作医疗制度实施过程中，一般采取以县为单位统筹的运作方式；在条件不具备的地方，可以先以乡镇为单位统筹，再逐步向县统筹过渡。按照精简、高效原则，在省级人民政府的引导下，卫生、财政、农业、民政等相关部门可以和参与合作医疗的农民成立农村合作医疗管理委员会，在上级部门和农民之间搭建平台，做好有关组织、协调和管理工作。管理委员会可以下设经办机构，负责日常的具体业务，其工作人员由当地政府根据实际需要从现有事业编制中调剂解决。
（2）资金的筹集、使用和监管。①资金筹集。新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。首先，农民每人每年的缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可适当提高缴费标准。由于各地区经济发展程度不同，农民具体缴费细则可依具体经济状况来制定实施。第二，县级政府财政每年对参合农民的每人每年补助不低于10元，具体补助标准和分级负担比例由省级人民政府确定。经济较发达的东部地区，地方各级财政可适当增加投入。从2003年起，中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民按人均10元安排补助资金。卫生部、财政部、农业部：《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，2003-01-10。第三，有条件的村集体经济组织可对合作医疗制度给予适当的扶持，出资标准由县级人民政府视具体情况而定。但是出资部分不能视为农民自缴款，可作为合作医疗的补充。另外，鼓励和引导社会团体和个人资助新型农村合作医疗制度，对农村五保户、低保户、特困家庭和重点优抚对象进行医疗救助。
②资金使用。农村合作医疗基金主要用于补助参合农民的大额医疗费用及住院医疗费用；有条件的地区，可补充实行小额医疗费用补助，比如门诊费用可按比例报销，这样既可提高抗风险能力又增加了农民受益面。对一年内没有使用合作医疗基金的农民，当地医疗机构可每2年安排一次常规性体检。各省、自治区、直辖市要制订农村合作医疗报销基本药物目录。各县（市）要根据筹资总额，结合当地实际，科学合理地确定农村合作医疗基金的支付范围、支付标准和额度，确定常规性体检的具体检查项目和方式，以保证基金的合理使用，防止基金超支或过多结余。
③资金监管。
农村合作医疗基金是由农民自愿缴纳、集体扶持、政府资助的民办公助社会性资金，由区、县（市）农村合作医疗管理委员会经办机构统一管理，在国家商业银行中设立专户储存，做到专款专用，不得挤占挪用。农村合作医疗经办机构要定期向农村合作医疗管理委员会汇报基金的使用情况；采取张榜公布等透明措施，保证参加合作医疗的农民知情和监督权利，有利于提高农民参与合作医疗的积极性。各级审计部门也要定期对农村合作医疗基金收支和管理情况进行审计。
（3）医疗服务管理。
各地区要建立健全县（市）、乡（镇）和村三级医疗卫生服务网络，深化农村医疗卫生体制改革，加强农村基本医疗设施建设，规范乡村医师管理，使农民得到更优质的医疗服务。各地要结合当地实际情况和农民意愿，建立逐级转诊制度，择优选择合作医疗定点服务机构，并加强其内部管理，规范医务人员的医疗行为，合理收取医疗费用，以提高农民的满意度和信任度。另外，各地要在建立新型农村合作医疗制度的基础上，推进农村社区卫生服务工作，积极尝试为参保农民建立健康档案，并开展健康教育、疾病防治、康复指导等活动，努力提高农民健康水平和综合素质。
（4）组织实施。
省级人民政府要在经济较发达和农民收入较高的地区适当选择试点县，积极、稳妥地开展新型农村合作医疗试点工作，探索适合中国国情的新型农村合作医疗管理体制、筹资机制和运行机制。建立新型农村合作医疗制度是帮助农民抵御重大疾病风险、解决农民“因病致贫、因病返贫”问题的有效途径，因此要加强对新型农村合作医疗的宣传教育。通过多种形式的宣传工作和措施，引导农民不断增强自我保健和互助共济的意识，提高广大农民自愿参加新型农村合作医疗的积极性。力争通过不懈的努力，逐步在我国建立起符合中国国情，适应农村经济发展水平和农民医疗卫生需求的新型农村合作医疗制度。
2.新型农村合作医疗实施对建设社会主义新农村的意义。
由中央政府主导建立的新型农村合作医疗制度，是医疗体制改革和社会主义新农村建设的重要组成部分，它直接关系到我国几亿农民的身体健康和切身利益。从长远看，它关系到农村经济发展的大局，对统筹城乡发展、扭转不平衡的社会结构和促进社会的可持续发展具有重要意义。
（1）新型农村合作医疗的建立逐渐缩小了城乡差距，体现了医疗资源分配的公平性。
建立农村新型合作医疗制度是一项事关中国社会公平发展的战略性政策。长期以来，由于城乡二元制经济结构的制约，我国城乡居民收入、卫生资源配置及社会保障水平等方面的差距逐步扩大。据统计资料显示，2002年，我国的卫生总费用是5684亿，其中2425亿用于农村，3256亿用于城镇。农村的总费用占国家GDP的23%，城镇占31%。《半数农民因经济困难看不起病》，中华工商时报，2004-11-18。由此可见我国医疗卫生资源在城乡之间配置不合理，农村居民占有的卫生资源大大低于城市居民所拥有的。所以，建立新型农村合作医疗制度，政府对农村合作医疗实施资助，也是扭转卫生资源分配不合理的有力措施，有利于体现社会资源分配的公平性。
（2）新型农村合作医疗减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民健康水平，使覆盖农村的社会医疗保障制度得以构建。
新型农村合作医疗是主要以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，这样可以减轻农民因疾病带来的经济负担，减少农民“小病拖，大病扛”的现象，提高农民的健康水平。另外，新型农村合作医疗属于社会互助性质的保障制度，它的实施可以帮助农民抗御疾病风险，是我国现阶段经济状况下解决8亿多农民医疗保障的比较好的方法。在合作医疗实施的过程中，要加强农村卫生医疗服务的基础建设，逐步建立以大病统筹为主、医疗救助为辅、其他医疗保障为补充的农村医疗保障体系。
（3）新型农村合作医疗制度促进农村经济和社会发展，维护社会稳定。
《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“实现我国跨世纪发展的宏伟目标，必须保持农业和农村经济的持续发展。……没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。”而农村的发展和农民的小康，都离不开农民的身体健康。因为农民是农事农业生产的主体是农村经济发展的直接推动力。根据2001年公布的《2000年世界卫生报告》，世界卫生组织在对191个会员国进行的卫生费用负担的公平性评价中，中国位列倒数第四，其原因就是占中国人口绝大多数的农民没有医疗保障。据全国19个省（区）的抽样调查，目前全国农村86%的村民患慢性病，平均每个农民患病时间12天以上，因病休工5天以上，每年全国农村因疾病至少损失27亿个劳动日，造成数百亿元经济损失。这充分说明不解决农民的健康保健问题，农村经济就不可能很好地发展，那么建设社会主义新农村也是一句空话。
三、我国新型农村合作医疗发展的现状及存在的主要问题
1.我国新型农村合作医疗的初步发展。
