第31章 调查报告的写作(2)

2．指出问题，启发思考

如果一些存在的问题还没有引起人们的注意，如果限于各种因素的制约作者也不可能提出解决问题的办法，那么，只要把问题指出来，引起有关方面的注意，或者启发人们对这一问题的思考，也是很有价值的。例如《暗访北京站前发票非法交易》一文的结尾：

记者随后又转了几个地方，16时10分从北京站前离开。在这40分钟里，碰见了大约20名卖发票的不法人员。听口音他们大都是外地人。从言谈举止可以感觉到他们知道自己的行为是违法的。在广场、路口维持秩序的公安、保安人员不少，也许是司空见惯了吧，记者没有看到他们出面制止这种不法行为。

对发票非法交易的现象，到底该由谁来管，怎么管？作者指出这一问题，相信能引起有关部门的重视。

3．针对问题，提出建议

在揭示有关问题之后，对解决问题提供一些可行的建议。例如1999年11月23日《人民日报》刊登的专题调查《人情消费，让人如何承受你！》就写了一个建议性的结尾：

在人情消费已成为一种风气的情况下，制止大操大办单靠哪一个人、哪一个单位很难从根本上奏效，如喝喜酒，往往是通知范围大了人们反感，范围小了没接到通知的人也有意见。遏制人情消费，建立新型的人际关系，倡导社会新风，是一项社会系统工程，需要各级各部门共同努力。首先要加强宣传和教育。提倡新事新办，勤俭持家，厉行节约，建立新型的社会主义人际关系。节日期间，报纸、电台、电视台可举办专题栏目、节目进行宣传，文化部门应挑选一批优秀的影片（主要是婚丧嫁娶新事新办方面的）在各乡镇、村巡回播放。通过广泛深入的宣传教育，使人们树立正确的人情消费观。其次要制定社会规范。在政府机关和企事业单位建立红白理事会，推行节俭办红白喜事。建立约束机制，对人情消费进行引导、规范、管理。最后是严格稽查。对大操大办甚至借机敛财的干部要严肃处理，直至在新闻媒体上曝光。

提出了三条建议来解决人情消费的严重问题，其中不乏切实可行的措施。

（第三节）常见调查报告类型的写作

一、介绍典型经验的调查报告

关于国营大中型企业推行承包制的情况调查根据工作计划，部派出工作组对东北地区沈阳飞机制造公司、黎明发动机制造公司和哈尔滨飞机制造公司、东安发动机制造公司推行承包经营责任制的情况进行了调查。

一、基本情况和印象

调查的这四个公司，均为“一五”时期的国家重点建设项目。四企业现有全民所有制正式职工7万余人，拥有固定资产原值16.3亿元，是航空工业的骨干企业，飞机及航空发动机生产基地。进入八十年代以来，在党的十一届三中全会路线指引下，贯彻“军民结合，以民养军”方针，在满足国防需要的同时，根据市场需要相继开发出了一批支柱民品，保证了企业顺利地实现由军工企业向军民结合型企业的转轨变型。四企业在航空工业企业改革中属于起步早，经营、管理等各项工作具有特色的单位。1980年以来，根据中央和原航空工业部关于改革、放权的一系列规定，把增强企业内部的经营活力作为改革的中心环节，结合工厂实际情况，进行了以企业内部承包经营责任制和经济责任制为主要形式的多方位的配套改革，取得了明显效果。1987年下半年后，四企业先后同部签订了为期三年的厂长任期目标承包合同。从承包情况看，四公司在实现和上缴利润、固定资产增值、产品创优和全员劳动生产率等六项承包指标和工业总产值、技术改造投资、出口创汇、企业管理等六项检查指标都较好地完成了合同规定的指标。在调研中给我们深刻印象的是，企业实行承包以来，不仅经济效益有了明显提高，而且在坚持社会主义公有制性质的前提下，企业开始形成既有激励机制，又有一定约束机制的新的经营方式，促进了企业内部的各项配套改革，产品结构及各项管理工作不断得到优化，军民结合体制已经初步形成，基本实现了由单纯生产型向生产经营型的转变，企业有了活力，开始走出困境，职工队伍的精神面貌发生了可喜变化，企业凝聚力增强。在调研中我们虽然也发现承包制作为一种新的事物存在着这样或那样的弊病，但是瑕不掩瑜，承包制作为企业经营管理体制改革的有益尝试，不失为大中型企业转换经营机制、深化改革的重大措施。

二、主要做法和特点

调查发现，各单位在落实承包制过程中，积累了很多好的经验，具体做法各有特点。概括起来主要有五个方面：

（一）企业根据不同情况，采取不同的内部经济责任制形式是落实承包制应遵循的原则。（略）

（二）不断改善企业生产经营机制是顺利推行承包制的关键。（略）

（三）建立健全自我约束机制是搞好承包制的重要措施。（略）

（四）搞好配套改革是承包制健康发展的必要条件。（略）（

五）加强思想政治工作和精神文明建设，是搞好承包制的根本保证。（略）

三、存在问题和建议

企业在充分肯定承包制积极作用的同时，也提出了目前存在的一些问题，主要表现在：部对企业承包基数的确定和增长比例以及上缴利润幅度的方法缺乏科学性，有碍企业积极性的发挥；承包含同中，对承包者的要求严格具体，对发包方的规范不够；承包中的不稳定因素较多，市场、物价、政策等外部环境制约着企业；企业各项费用增多，靠承包留利难以消化；设备陈旧老化，技改资金紧张，影响企业发展后劲，这些问题，有的是属于承包制本身还不完善，需要有一个完善和提高的过程，有的则属于我们具体工作欠“火”，需要不断学习，总结经验教训，把握规律，切实改进工作。对此，我们建议：

（一）航空工业现行的承包模式应继续坚持。对集团承包和全员承包问题，企业反映不一。有的认为集团承包就是领导班子承包，就是领导班子集体负责，担心集体负责变成无人负责。认为航空工业大中型企业不具备全员承包的条件，担心全员承包给大家换成新的“铁饭碗”，吃上新的“大锅饭”，又回到老路上去。我们认为，根据航空工业现状，目前不宜急于实行集团承包和全员承包，现行的厂长、经理（法人代表）承包已经取得了好效果，应继续坚持并不断完善。至于大中型企业内部的经济责任制形式怎么搞，我们意见不搞统一模式，大中型企业在保证完成国家承包合同的前提下，企业内部如何搞活，可根据本单位情况灵活一些，不搞一刀切。

（二）研究制定比较科学的确定承包基数方法。不合理的承包基数成了阻碍推行承包制的一个障碍，应尽快研究解决，否则承包制的优越性就很难充分显示出来。我们调查的几个大企业一致反映，鞭打快牛的基数计算法影响着企业承包的积极性。建议部将“合理承包基数确定法”作为一项管理科研课题进行招标论证，以求尽快解决。

（三）制定政策要考虑企业的沉重负担。企业的各项费用支出逐年增加，新增因素增多，加上调整时期国家实行“双紧”方针，民品销售不畅，航空产品由于品种多，数量少，影响成本。企业反映，国家保军政策并不落实，军品生产线靠企业自己维护困难很大。这些“一五”期间的老军工企业，设备陈旧老化，简单再生产难以维持。建议部对效益好、贡献大的骨干企业要有倾斜政策，给他们以休养生息的机会。

（四）时刻不能放松政治思想工作。我们所到企业领导同志都有一条共同体会，坚强的思想政治工作是企业承包制健康发展的根本保证。作为大中型航空工业企业，要为国家作大贡献，必须保持一支有坚定正确的政治方向，思想作风过得硬的干部、职工队伍。培养和造就这样一支队伍必须加强党的领导，加强思想政治工作和精神文明建设，这既是新时期对企业的要求，也是航空工业的优良传统。

二、揭露问题的调查报告

推进城镇化进程政策法律问题调研报告

最近随市政协“推进城镇化进程”课题组视察走访了几个县（市）区，对我市推进城镇化进程几个有关政策法律的问题，进行调研探讨。现将情况汇报如下：

一、对推进城镇化进程几个有关政策法律问题的分析（一）行政区划制度存在严重缺陷。目前行政区划缺乏整合力度，本市两区规模偏小，行政体制各自独立，矛盾错综复杂，行政区划规划与城镇规划不相协调，造成“一城多府”、“城中有村”、“乡中有城”，迟迟未被纳入城镇管理范畴。如三元区的城东乡下辖村分列四个街道，梅列区的徐碧乡下辖村分列三个街道。这主要是缺乏区域协调机制，相邻地区各自为政、盲目竞争，事权、财权不够明晰，区政府又职能不全，土地、规划、权责不配套，造成办事效率低下，服务不到位。

（二）土地管理制度的法律法规与政策容量存在矛盾。一是不同法律之间、政策与法律之间存在矛盾，如集体土地使用权流转政策与现行的土地法规有不相容之处，操作起来遇到法律规定的障碍。又如我国的《宪法》、《土地法》都规定城市市区的土地属国家所有，其土地使用权当然由国家进行支配。而《宪法》、《民法通则》也规定了公民的私有财产、集体财产受法律保护，任何单位、个人不得侵占或毁坏。两者的权益保护效力均等。列东老街拆迁改造在列东村集体土地未征为国有就直接开发，违反了重新修订的《土地管理法》第十六条“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地现状、不得破坏土地的附着物”的规定，就是极典型的有关政策法律问题。二是土地征用补偿费问题。国家规定农村集体土地标准较低，与城镇国有土地的补偿费用及实际价值存在较大差距。农民的利益在现值上得不到弥补，在征地使用权流转和置换上存在一些障碍。

（三）土地利用与城镇发展的矛盾。一是城镇发展面临用地紧缺与耕地保护的问题十分突出，如何使农村土地转为城市用地，在政策上急待解决。二是现行的用地政策限制了城镇化进程的健康发展。现行的用地政策，实行的是一整套严格的规定，要求在行政区域内实行耕地的动态占补平衡，但操作起来难度很大，往往制约了城镇发展的空间。三是城市规划与土地利用规划不相协调。两个规划分属两个部门，由于职能各有侧重，考虑问题的角度不同，在规划编制和实施过程中难以衔接，土地利用规划不能对城市土地市场用地活动进行有效调节和控制。四是城镇土地收益未真正用于城镇基础设施建设。土地不是再生资源，国家政策规定城镇土地收益要用于基础设施建设。事实上由于多种原因目前城镇土地收益没有真正用于城镇基础设施的建设。

（四）城市房屋拆迁工作困难重重，进展缓慢，已成为影响我市政治、社会稳定的一大因素，并且严重阻碍了推进城镇化进程。梅列区正在开发的列东老街、龙岗小区、明辉花园等6片，三元区正在开发的下洋花园和龙船巷两片等都进展缓慢、等待观望。其中，列东老街应拆迁104户，63户不同意拆迁；下洋花园应96户拆迁、6家单位拆迁，目前未拆83户、单位4家；龙船巷应拆迁77户，未拆迁1户。主要反映：一是政府在旧城拆迁改造中，没有正式批文，常以会议纪要代替行文，应规范并正式形成批文；二是市里缺乏强制拆迁手段，遇到钉子户，委托的市拆迁公司力量较弱、力度不够大；三是部分拆迁户要价过高，异地安置的地块无法满足；四是拆迁难，难在手续不全，国有土地使用权批准办法难变通。被拆迁户则反映：补偿安置方案不合理，补偿费太低；计委超越权限批准立项，集体土地未征用为国有即进行商品房开发；拆迁许可证不合法；原老街一期开发安置的房屋质量差，采光、结构不好。由于开发商未向政府交清土地出让金，到今安置户有的房产证、土地证尚未拿到；开发商自恃特殊，对政府的依赖思想严重，不主动与拆迁户协商，不积极采取措施化解矛盾。

究其原因，随着改革的深入和社会主义市场经济的发展，现行《城市房屋拆迁管理条例》内不少规定已经明显不适应城市房屋拆迁工作的需要。条款上带有浓重的计划经济时期的痕迹，内容上存在着局限性。主要有以下几方面的问题：

1．混淆了国家土地征用开发与商业土地开发的两种性质，导致了《条例》中规定的条款模糊性，出现两种性质均可通用的条款，形成政企不分的弊端。

2．政府参与商业土地的拆迁工作，赋予了国家的强制力作后盾，服从于国家的需要，就会使人感到有“强拆强迁”之嫌。特别是在拆迁过程中，拆近单位或个人常打着政府代理人的旗号进行拆迁活动，因为利益之间的关系，请求当地政府和法院、公安等部门参与拆迁活动。一旦发生拆迁纠纷，就把解决问题的责任推给政府，而被拆迁当事人也觉得由政府解决问题更有办法，政府不可能不管。拆迁矛盾转化为政府与被拆迁人之间的关系。把政府、法院等部门变成了拆迁单位的一个前期工作部门，影响了人民政府的形象。另一方面使政府作出的房屋拆迁行政裁决的居间地位受到动摇，裁决的公正性无法令人信服。

3．对被拆迁房屋的所有人的补偿标准过低，房屋所有人的积极性不高，对拆迁房屋产生抵触情绪。

4．安置方式单一，对房屋使用人仅规定了实物安置一种方式，导致了被安置房屋地点等的条件不满。迟迟不搬迁，影响拆迁进度。

5．将户口因素作为确定安置面积的标准，在实践中被一些人所利用，以谋取不正当的利益。

6．对拆迁单位的拆迁补偿安置资金运用缺乏有效的监管。有的拆迁人取得拆迁许可证后抽逃资金，导致安置房不能及时建设、补偿安置资金不能及时到位的情况时有发生。

户籍制度限制了人口的合理流动。体制上城乡分立的二元结构和严格的城市户籍管理制度，是制约人口合理流动的根本症结。过分强调农民“离土不离乡”、“进厂不进城”，过多限制农民进城的“门槛”。进城农民在就业、社会保障等方面缺乏保障。教育、医疗等相关政策也不配套，造成城乡居民权利的不平等。另一方面，由于现行的土地制度和农村计划生育管理政策，农民不愿放弃拥有的土地、房租收益和生育上的“一胎半”优惠，有的甚至出现回迁现象。导致农民进城的推力不足。