第22章 从计划到市场：药品安全监管政策的演变(5)

《药品召回管理办法》的主要特点是：第一，明确药品召回的等级分类。药品召回分主动召回和责令召回。同时根据药品安全隐患的严重程度分为三级召回——一级召回是针对使用该药品可能引起严重健康危害的；二级召回是针对使用该药品可能引起暂时的或者可逆的健康危害的；三级召回是针对使用该药品一般不会引起健康危害，但由于其他原因需要收回的。第二，强调药品生产经营企业对存在安全隐患的药品实施召回的法定责任。药品生产企业是药品召回的主体，药品生产企业应当建立和完善药品召回制度，建立健全药品质量保证体系和药品不良反应监测系统，同时明确了生产企业实施“主动召回”和“责令召回”的程序要求。第三，细化药品召回的范围和操作程序。对研发缺陷药品和待确认假劣药，及时采取召回措施，既有利于保障公众用药安全，也避免了不必要的公众恐慌。经过药品安全隐患的调查和评估之后，实施药品主动召回与责令召回制度。第四，规范药品监管部门的管理职能。国家食品药品监督管理局和省、自治区、直辖市药品监督管理部门应当建立药品召回信息公开制度，采用有效途径向社会公布存在安全隐患的药品信息和药品召回的情况，对药品召回的全过程实施监督管理，同时对违法企业实施法律处罚。●8◇第五，鼓励企业主动召回安全隐患药品。为鼓励企业主动召回存在安全隐患的药品，规定增加了对积极履行召回义务的企业减免处罚的条款。对药品生产企业发现药品存在安全隐患而不主动召回药品的，则课以重罚。第六，体现召回的时效性和可操作性。《办法》对企业召回程序多处进行了时限规定，以充分确保安全隐患药品召回的时效性。对企业召回程序多个环节作了细化规定，以尽力确保药品召回程序的可操作性。●9◇。

（二）修订《药品生产质量管理规范》

《药品生产质量管理规范》（以下简称药品GMP）是药品生产和质量管理的基本准则。我国自1988年第一次颁布药品GMP至今已有20多年，其间经历1992年和1998年两次修订，截至2004年6月30日，实现了所有原料药和制剂均在符合药品GMP的条件下生产的目标。但实践证明，药品GMP并没有真正保证药品的质量，安全事故的接连发生更是要求对药品GMP进行修订，以适应新形势与社会发展的需要。历经5年修订、两次公开征求意见，2010年10月19日，卫生部部务会议审议通过《药品生产质量管理规范（2010年修订）》，自2011年3月1日起施行（卫生部，2011b）。

新版GMP共14章313条，相对于1998年版的14章88条，篇幅大量增加。新版药品GMP吸收国际先进经验，结合我国国情，按照“软件硬件并重”的原则，贯彻质量风险管理和药品生产全过程管理的理念，更加注重科学性，强调指导性和可操作性，努力达到与世界卫生组织药品GMP的一致。新版药品GMP修订的主要特点：第一，加强了药品生产质量管理体系建设，大幅提高对企业质量管理软件方面的要求。细化了对构建实用、有效质量管理体系的要求，强化药品生产关键环节的控制和管理，以促进企业质量管理水平的提高。第二，全面强化了从业人员的素质要求。增加了对从事药品生产质量管理人员素质要求的条款和内容，进一步明确职责。如，新版药品GMP明确药品生产企业的关键人员包括企业负责人、生产管理负责人、质量管理负责人、质量受权人等必须具有的资质和应履行的职责。第三，细化了操作规程、生产记录等文件管理规定，增加了指导性和可操作性。第四，进一步完善了药品安全保障措施。引入了质量风险管理的概念，在原辅料采购、生产工艺变更、操作中的偏差处理、发现问题的调查和纠正、上市后药品质量的监控等方面，增加了供应商审计、变更控制、纠正和预防措施、产品质量回顾分析等新制度和措施，对各个环节可能出现的风险进行管理和控制，主动防范质量事故的发生。提高了无菌制剂生产环境标准，增加了生产环境在线监测要求，提高无菌药品的质量保证水平（《中国药品标准》讯，2011：77-78）。

同时，根据卫生部要求，自2011年3月1日起，新建药品生产企业、药品生产企业新建（改、扩建）车间应符合新版药品GMP的要求。现有药品生产企业将给予不超过5年的过渡期，并依据风险程度，按类别分阶段达到新版药品GMP的要求。

（三）创新药品监督管理方法

国家食品药品监督管理局不断推进信息化建设，以提高药品监管的效率。2007年10月1日，特殊药品监控系统开通，实现了对全国麻醉药品和第一类精神药品流向的实时监控。2008年，为了强化药品质量安全监管，国家食品药品监督管理局决定在特殊药品监控系统的基础上建立全国统一的药品电子监管网。药品电子监管网是搭建在“公共信息服务平台”上的无缝覆盖系统，通过在每件药品最小包装上的20位唯一监管码，药监部门可以对药品的生产、流通环节进行电子监管，实现药品的流向追踪和召回。国家食品药品监督管理局分类分批地对药品实施电子监管，首批入网药品包括血液制品、疫苗、中药注射剂及第二类精神药品。2011年3月20日，各省（区、市）拟参加基本药物招标和已中标的1 906家生产企业已全部纳入到药品电子监管网，并按照要求进行了生产线改造，达到了入网率和改造率两个100%的目标。到2012年2月底，将实现基本药物全部品种（包括中标品种和非中标品种）电子监管（王丹，2011/4/4）。

各级药监部门积极改进药品抽验机制，以提高技术监督效能。抽验是监控药品质量最好的办法。在实际工作中，深圳市食品药品监督管理局依托数据库技术，建立了针对不同单位和品种的灵活抽样机制；探索出不够三倍检验量的药品抽样方法，归纳为“分装抽样”原则，并将其写入程序文件《抽样控制程序》中，有效解决了样品量不足的问题；在全国率先试行抽验合格剩余药品退回制度以减轻企业负担，即检验合格的剩余药品和备份药品，除留样外，被抽样单位可申请退样；在全国率先推出自然人送检业务，即市药检所以咨询服务方式受理个人委托，开展贵重中药材鉴别、保健食品非法添加化学物质筛查等项目的检验，以满足部分群众了解所用药品成分的需要。

引导企业培养社会责任意识来减少“市场失灵”的产生。所谓企业社会责任（英文简称CSR），就是要求组织在遵守法律、追求经济利益的同时，做到明辨是非，按照对社会有益的方式行动，使决策合乎道德标准，经营活动合乎道德规范（斯蒂芬？P？罗宾斯、玛丽？库尔特，2008：114）。根据卡罗尔的企业社会责任金字塔模型，企业社会责任包括四个层次：经济责任、法律责任、伦理责任、慈善责任（王新新、杨德锋，2007：28-29）。药监部门的工作正是督促药品生产、经营企业切实履行好法律责任，如果企业拥有良好的社会责任意识，就可事半功倍地从根源上确保药品的安全。2008年9月，中国医药企业管理协会和人民网共同主办的“2008医药企业社会责任论坛”在北京举行。此次会议上，医药企业代表一致通过了以“履行社会责任、服务公众健康”为主题的《北京宣言》。2009年3月21日，复星医药正式向社会发布年度企业社会责任报告，成为中国药品行业率先发布此类报告的企业。就履行法律责任而言，该公司2010年度报告表现出以下亮点：（1）积极开展国际认证，主要原料药生产线与部分制剂生产线通过动态药品生产管理规范的认证，五条药品生产线通过美国食品和药品管理局认证。（2）对药品生产制定高于法定标准的企业内控标准，在制造过程中自主采取欧洲药典、美国药典、IP等国际标准。（3）对下属药品生产企业执行药品GMP飞行检查程序，以保障生产企业药品质量安全。（4）建立供应商年度回评制度，制定供应商季度和年度考核表，根据企业自身发展情况，定期对主要供应商供货情况进行评价，并将问题及时反馈。这样，让企业自觉地把社会责任或企业荣誉作为企业生存和发展壮大的正资本，既可以减轻药监部门的工作压力，又有助于在政府和企业之间建立一种良性的互信关系。

加强互联网监管，防范用药风险。针对部分互联网站伪造或假冒开办单位，发布虚假药品信息，以邮寄的方式销售假劣药品，不仅给消费者造成财产损失，同时也会延误看病就医时机，甚至危及消费者的生命与健康。国家食品药品监督管理局建立“网上购药安全警示”，强化网络监管，通过定期发布“违法销售药品的互联网名单”、“国家食品药品监督管理局互联网安全警示公告”等来加强对违法违规销售假劣药的监管力度。同时，国家食品药品监督管理局通过公告等形式定期提醒消费者：通过互联网向个人销售药品，必须经过食品药品监督管理部门审批，取得《互联网药品交易服务机构资格证书》，网站首页显著位置必须标明互联网药品交易服务机构资格证书编号；未经批准的网上销售药品的行为都是违法行为；提醒公众应通过正规渠道购买药品。

（四）药监系统内控制度的强化

加强药监机构的廉政建设，杜绝贪腐问题给药品安全带来的隐患。2007年1月26日起，国家食品药品监督管理局开展了整顿机关作风，整改监管工作，重塑队伍形象的集中教育活动。3月28日，国家食品药品监督管理局向全系统发布了《食品药品监管工作人员八条禁令》，对工作人员廉洁从政提出了严格的规定。3月29日，国家食品药品监督管理局又公布了廉政工作“五项制度”，从任职回避和公务回避、礼金礼品登记管理、述职述廉、廉政谈话、责任考核和责任追究等五个方面，明确了食品药品监管工作人员廉洁从政的基本要求和行为准则。“八条禁令”与“五项制度”相互衔接、相互支撑，基本构成了国家食品药品监督管理局廉政工作制度建设体系的基础。