教育立法的目的是保障教育事业的发展，保障各法律关系主体的合法权益，只有达到这些目的，才是有实效的。我国自1980年至今已先后颁布施行了“五法一条例”，尽管有一些效果，但实效并不理想。如《教育法》的颁布，目的是保障教育事业的发展，但由于一些条款过于空泛，至今仍未奏效。如《教育法》第55条第2款规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”这“三个增长”十分空泛，既没有规定增长比例，也没有与物价增长系数挂钩，仅仅第一个“高于财政经常性收入的增长”中有一个可比因素，但是即使低于财政经常性收入的增长也无关紧要，因为在《教育法》第九章法律责任中找不到这方面的处罚，达不到“三个增长”谁也不用承担责任。1997年全国预算内教育拨款增长为12．03％，财政收入增长为16．70％，比财政收入增长低4．67个百分点。全国有14个省、直辖市、自治区的预算内教育拨款增长低于财政收入增长，新疆低17．83个百分点，海南也低11．86个百分点。参见《中国教育年鉴》第1002页。《中国教育改革和发展纲要》规定教育经费支出占财政支出的比例“八五”期间全国平均不低于15％。1999年全国预算内教育经费占财政支出比例仅为14．49％，比上年减少了0．83个百分点，全国有13个省、自治区、直辖市比上年有不同程度下降。部分省市教育经费同时下降，《中国青年报》2000年11月14日第1版。《中国教育改革和发展纲要》还规定，国家财政性教育支出占GDP比重在20世纪末要达到4％，但1998年仅为2．55％，1999年也只有2．79％。这么普遍的违法，却从未见哪一级领导承担过什么责任，受到过什么处罚。有法不依不处罚，还谈什么“实效性”，还怎样保证教育的发展呢？
再看《教师法》，它于1993年颁布，1994年1月1日施行，至今已有7年多了，《教师法》立法目的是保障教师的合法权益，《教师法》第7条第4款规定教师有“按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假”，第25条规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”。这些规定都是为保障教师的合法权益而设定的。但实施7年来，拖欠教师工资的现象不但没有得到遏制，反而有愈演愈烈之势，有些地方国家规定的增加工资得不到落实，因而出现“教师加工资——空调”的歇后语，因为《教师法》第38条仅仅规定：“地方人民政府对违反本法规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，应当责令其限期改正。”这一罚则里面有两点使其落空，一是拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的主体就是地方人民政府，却让其责令自己改正。二是即使拖欠侵权的主体是地方人民政府的下属单位，也会使这一罚则落空，因为仅是“应当责令其限期改正”，倘若其不改正呢？谁也不知道下一步该怎么办。这样的法律怎能保障教师权益？怎能有实效呢？
二、实现立法科学化的基本条件
教育法是由人制定的，是人主观愿望的产物。教育立法科学化的实现条件是多方面的，主要的有以下三方面。
（一）立法人员素质高
我国教育法律的制定是由起草小组成员起草，在有限的范围内征求修改意见，最后由人民代表大会或其常务委员会通过，而教育法规和规章的制定则参与面更窄，只是少数立法人员参与。这样，立法人员的认识能力，思想水平，道德素质和文化科学素养的高低直接影响着立法科学化的程度。
（二）立法过程民主
立法过程民主是教育立法科学化的又一重要条件。党的“十五”大报告指出：“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。社会主义民主的本质是人民当家作主。国家一切权力属于人民。”“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。”立法过程民主化既是“十五”大报告提出的要求，也是实现立法科学化的需要。要实现立法过程民主，必须从以下方面入手：①要广泛吸纳各阶层人士参与法律起草工作。教育法律草案的起草是教育立法关键的一步，不仅要组织法律专家主持起草，还要广泛吸纳各阶层人士参与，让他们充分发表意见，以弥补法律专家视野的不足。
②要广泛听取各阶层人士对法律草案的意见和建议。法律草案起草完毕后，要在各大媒体上公布，公开听取和吸纳全体公民对法律草案的修改意见和建议，公民参与面越广，越能反映立法民主，就越能实现立法科学化。广泛听取了公民的意见和建议，也增强了公民的参与意识和主人翁精神，使公民认为所制定的法律是他们参与并认可了的，不是强加在他们头上的，这就更有利于增强公民自觉守法的积极性，更有利于法律的实施。
③应在更大范围内通过法律。法律的通过，是立法的最终程序，一定要慎之又慎，特别是参与面要广。但是，我国的单行法律，一般只在人大常委会上过半数即可通过，参与面太窄。特别是一些行政法规和部门规章，很少征求修改意见，也不召开听证会，通过程序也不严密。人们在不知不觉中就颁布实施了，导致一些部门法都有明显的保护部门利益的倾向，或者各部门之间不协调，相互矛盾或职责权限交叉重叠，给实施带来重重困难。
（三）要充分反映民意
立法的目的是为了规范社会秩序，维护社会正义，保障广大人民的合法权益。因此，必须形成“深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智”的教育立法机制，改变过去那种少数人闭门造车式立法的方式。譬如原苏联解体后，在几个月内就制定了俄罗斯宪法，并将俄罗斯宪法草案在全国所有新闻媒体上公布，让广大公民提出意见和建议，经过一段时间修改以后，确定某一时间对修改后的宪法草案进行全民公决，有三分之二以上的公民赞成即通过，这样的立法方式可以说是较好地反映了民意，值得我们借鉴。
三、立法科学化的制约因素
教育立法科学化的实现，是不以人的意志为转移的，它受多种因素的制约，最主要的制约因素有以下三方面。
（一）教育立法科学化受国家主要方针政策的制约如前所述，教育立法科学化与否，关键看其是否符合教育规律，教育受社会政治制度制约的规律，同样反映在教育立法上。教育事业是国家事业，国家的主要方针政策是制约教育立法科学化的主要因素，这从我国不同时期对教育方针的不同表述可以明显看出这一点。
如解放初期制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》中，提出我国的教育是“民族的、科学的、大众的文化教育”，要“肃清封建的、买办的、法西斯主义思想”，因为这一时期国家的政治任务主要是反帝、反封建、镇压反革命、实行人民民主专政。1958年在《关于教育工作的指示》中，提出“教育必须为无产阶级政治服务”，这是受当时阶级斗争为纲的影响造成的。十一届三中全会以后，国家把工作重点转移到经济建设上来了，因而教育方针又转变成为“教育必须为社会主义现代化建设服务”，并在《教育法》第5条中以法律规范的形式确定下来。从以上变化可以明显看出国家主要方针政策对教育立法的影响。
（二）教育立法科学化受人们对教育规律认识程度的制约教育法律法规是客观见之于主观的产物，其科学化的程度受人们对客观规律认识的制约。尤其是在教育法制尚不健全，“人治”现象还没有根绝的情况下，立法人员，特别是处于决策位置的领导的认识水平将直接影响教育立法的科学化。改革开放前我国教育的几次折腾，不按教育规律办事，结果受到客观规律的惩罚的教训，是应当永远牢记的。这些失误源于人们在不同时期对“教育与生产劳动相结合”这一规律的不同认识上。如在“大跃进”年代，有人认为教育与生产劳动相结合就是要让学生下工厂、下农场，从劳动中学，发展到“文革”，这种思想更走向了极端，实行贫下中农管理学校，学生统一到农村中去，实行“三同”，与贫下中农同吃、同住、同劳动，导致教育荒芜，延误了几代人的教育，给中国经济的发展带来了不可估量的损失，其负面影响至今仍未消除。
改革开放以后，人们重新审视了“教育与生产劳动相结合”的本质内涵，认为教育是通过为社会生产劳动的需要培养人才的方式实现二者的结合，认识到了这一客观规律，才带来了教育的蓬勃发展。
（三）教育立法科学化受社会物质条件的制约兴办教育需要一定的物质基础，特别是我国这样地域辽阔、人口众多、经济落后、各省区发展不平衡的国度，常会出现这种情况，即虽然对教育某一方面的发展有了符合规律的看法，但客观物质条件不具备，因而在教育立法中因受可行性的限制而不能及时制定出适应教育发展要求的法律，如教育投入不足，教师合法权益不保等严重影响教育发展的问题，都是由于国家财政困难而不能制定出解决这些问题的相应法规，如《教育财政法》、《教育投入法》等。即使教育法规定了的“三个增长”也无法得到全面落实。
教育立法科学化是实现依法治教的基础，必须认真对待，尽快建立科学、完备的教育法规体系，为推进教育改革和发展提供法律保障。
