为了加强皇权，光武帝削弱三公的权力，集权于尚书台。王莽时期为了削弱相权，将汉朝的丞相、御史大夫、太尉改为大司徒、大司空和大司马，称为“三公”。东汉初期，一切典章制度皆复西汉旧制，唯三公之官不废王莽之制。光武帝改三公为司徒、司空、太尉（因光武帝曾任刘玄的“行大司马事”，故避讳而称太尉）。三公职位虽高，徒有虚名，并无实权，而权力集中于直接听命于皇帝的尚书台，加强尚书台的权力是从汉武帝开始的。至成帝时，尚书台的机构有所扩大。光武帝即位，进一步扩大尚书台机构，下设六曹。尚书台设尚书令、尚书仆射各一人，另有左、右丞各一人，佐令、仆之事。六曹各设尚书一人，主管本曹事。六曹为：三公朝，主管考课诸州郡事务；吏曹，主管选举、祭祀；民曹，主管修缮功作，盐池园苑事务；中都官曹，主管治安；二千石曹，主管诉讼；客曹，主管少数民族及对外事务。尚书台成了决策和发号施令的中枢机关。“三公备员而已”。尚书台的官员职位很低。尚书令秩千石，品级相当于大县之令；尚书仆射和六曹尚书秩仅六百石。这样一来，位高者无权，权重者位卑。尚书台官员官卑职小，皇帝可以随意操纵。于是，皇帝集所有大权于一身，防止了大臣擅权。
（三）强监察，集军权
光武帝为了加强对中央和地方官吏的控制，加强监察机构。光武帝将御史大夫改为形同虚设的司空，以原隶属于御史大夫的御史中丞主管御史台（府）。御史中丞不再隶属于三公，改为隶属于少府。御史中丞秩千石，掌察举官吏违法，接受公卿、郡吏奉事，权力仅次于尚书令。西汉武帝时曾设司隶校尉，成帝时废除。东汉初期，光武帝复置司隶校尉，主管察举中央百官犯法者和本部各郡事务。其监察权之大，“无所不纠，唯不察三公。”在司隶校尉监察区以外，全国分为12州（部），每州设刺史一人，秩六百石。刺史每年八月巡行所属郡国，考察长吏政绩，年终奏于皇帝。三套监察机构的恢复和加强，使全国的各级官吏全在皇帝的掌握之中。
光武帝在军事上一再削弱地方军权，加强中央的军权。建武七年（公元31年），光武帝下诏罢撤了地方常备军，还取消了每年一次的都试（阅兵）制度。逐步扩大中央军队。
光武帝是在西汉自成、哀、新莽以来社会积弊日深、天下大乱的基础上重建汉王朝统治的。所以他在位的33年中，“量时度力，举无过事”，不求赫赫之功，唯求恢复、稳定，实行休养生息的政策，以增强国家的实力。他所建立的国家，虽然声称是承袭西汉旧制，但实际上，无论是在统治机构方面还是在统治政策措施方面，都比西汉更加完备、有力，为东汉王朝奠定了近200年的统治基础。
3．文治武功权掌三朝
治国需要雄才，安邦需要智慧。
耶律楚材是具有远见卓识、雄才大略的人才，出山之前他并没有什么骄人的业绩。但被重用后，授予权柄，在政治舞台上却导演出了一幕幕有声有色的“话剧”，以骄人的业绩，卓著的功勋，获得提拔重用，给世人留下了称道的口碑。
耶律楚材生于金章宗明昌元年（1190年）在金朝中都燕京（今北京）的一个世宦人家，其父耶律履，本是金代的学者，因其品学兼优，官至尚书右丞，是有很大权力的宰相。
耶律楚材成长在动乱的社会中。当时，整个中国正处在元朝大统一之前的列国纷争阶段，大金国为最强，其占据中原，统治着北中国。但时过境迂，它的全盛时期已过，国势乃一年不如一年了。南宋王朝虽是偏于江左，但时刻也没忘记北上收复失地，不时地向北方挑战。立国甘陕的西夏，也对称霸中国怀有野心，趁机与南宋交结，在西北方向侵扰。真是诸强对峙，战事频生。此时，金国西北部的附庸蒙古族也乘机崛起，铁木真自被本部族推举为首领后，经过连年的征战，统一了蒙古。金章宗泰和六年（1206年）成为全蒙古的“汗”（皇帝），尊称成吉思汗，是为元太祖。这个新起的蒙古，更是雄心勃勃，在北方不断地向金国发动进攻。金国对其咄咄逼人之势难于应付。
成吉思汗的蒙古军事政权确立后，靠着其强大的军事实力，开始向四邻征战。为了免于受到西夏的牵制，成吉思汗决定在攻金之前，先用兵西夏。1205至1209年间，成吉思汗对西夏攻伐三次，大大地削弱了西夏的力量，使之没有出外征战的能力了。接着，经过周密部署后，从1211年起，成吉思汗便大举进兵金国。已走下坡路却一意图谋威服南宋的金国，哪里是成吉思汗的对手，蒙军“所至都邑，皆一鼓而下”、“凡破九十余郡”，直到兵临金国中都燕京城下。
成吉思汗十年（1215年）五月，围攻燕京年余的蒙军，一举攻克燕京，右丞相完颜承晖自尽殉国，耶律楚材眼看金朝的大势已去，于是，在城陷之后，便“将功名之心束之高阁”，空怀经天纬地的才智绝迹于世，弃俗投佛，在万松老人（行秀）门下钻研佛理，一去三年。艰难的时世，磨练了耶律楚材，他等待着时局的发展，等待着实现壮志的机会。
成吉思汗十三年（1218年），机会终于来了，成吉思汗既定燕地，他逐渐感到人才的重要，这时，他听说了耶律楚材是位难得的人才，而且又是被金国所灭、与金国有世仇的原辽国宗室后裔，便遣人求之，询问治国大计。耶律楚材虽然修身养性，过着隐居的生活，然而，他时刻也没忘掉干戈扰攘、生灵涂炭的神州大地，极想倚傍靠山，伸出双手去拯救水火中的芸芸众生。得知有雄才大略的成吉思汗要召见他，感到是一个图谋进取的好机会，他二话没说，即刻应召前往，以便使自己的盖世才华得以施展。有一首自咏的诗可以表明他此时心迹：
圣主得中原，明诏求王佐。
胡然北海游，不得南阳卧。
耶律楚材身材高魁，髯长鬓美，极其英武。回答成吉思汗的询问，更是声音洪亮而流畅。成吉思汗说到：“辽金世仇，我要为你洗雪国仇家恨。”耶律楚材的回答十分得体：“那是以前的事了，我的祖父已经入侍金朝，既然作了臣下，怎敢和君主为仇呢？”成吉思汗对他的回答十分满意，认为这人重君臣之情，又恪守信义，是值得信任的。便把他留在身边，以备顾问；正因为耶律楚材的学识渊博，受到成吉思汗的宠信，并亲切地称他“长胡子”。耶律楚材此时想的是，历史上董仲舒辅佐汉武帝以“文治”，使得汉家气象恢宏。如今，他也找到了这样的机会。
成吉思汗十四年（1219年），成吉思汗的军队，在对自己的宗主国金国实施了一连串痛击之后，在军事上完全取得了主动，于是，除了仅用小股兵勇继续对中原金地蚕食鲸吞外，集中精锐之师，进行了著名的西征，攻打花刺子模国。
在进军花刺子模国过程中，耶律楚材曾力主并主持在塔刺思城（在西辽都城虎思窝鲁朵西）屯田。这个地方是中西交通的要道，且土地肥饶，经济繁荣。这一恢复发展后方的社会经济之举，对于只知道打仗，掠夺财富的蒙古军事贵族来说，从军事活动转变到恢复发展社会经济，意义重大。蒙古军也正是以此为基地继续西进的。
成吉思汗二十二年（1227年）的冬天，成吉思汗病逝。依照蒙古国的惯例，成吉思汗的四子拖雷获得其父的直接领地，即斡难河及客鲁连河流域一带蒙古本部地方，并且代理国政，是为元睿宗。
1229年，睿宗拖雷已监国两年，按照成吉思汗的遗命，帝位应继传太祖其三子窝阔台，蒙古进入了太宗时代。
蒙古帝国在成吉思汗时代，才进入奴隶制社会，窝阔台即位以后，其管理的国域，多为已经进入封建社会的北中国，所以，使这位少主在治理国家上显得力不从心，加上应兴应革的事太多，真是一时摸不到头绪。此时，全靠耶律楚材尽心竭力，定国策，立制度，出台了一系列当务之急的法令，加速了这一民族的封建化进程。
在颁发法令之前，首先规定了既往不咎的政策，对那些因法律不明，而误触禁网，按当时的老规矩必杀无赦的百姓们，不追究颁发政策前的法律责任，或给予从轻发落。这是抑制蒙古一向滥杀，因获某种罪过而死者不计其数的最有效办法。同阁的一些臣僚讥笑他，说此举实过迂阔。耶律楚材不为所动，力排众议，反复而耐心地把得民心者得天下的道理讲给太宗听，终得圣准。此项政策的实施，安定了人心。
接着，耶律楚材便制定颁发了十八项法令，成为官民遵照执行的准绳。包括官吏设置、军民分治、赋役征收、财政管理、刑法执行等。这些采摭中原先进制度，列为蒙古国策的法令，可以说是历史性的决策，对后来正式确立的元代政治制度奠定了基础。如实行军民分治后，军职不得干预民事，军队由国家直接掌管，这样，不仅遏制了军官的骄横不法，同时也打击了分裂割据的势力，保证了国家政治上的巩固和统一。此项法令，一直作为元朝的一项基本国策。
蒙古贵族崇尚武功，根本没有税制观念，他们看不到这样发展下去会兵强而国蹙。以近臣别迭为代表的人主张，以牧业为主来保证国用，认为“汉人无补于国，可悉空其人以为牧地。”耶律楚材极力反对这种将燕京农业地区变成牧场的倒退措施，他深知如今的蒙古国已是一个多民族的国家，应行汉法，大力发展农业，如果保守地强调畜牧，是狭隘的、不合国情的落后政策，他直截了当地给太宗算了一笔账：“陛下马上要南征金国，军需从何而来？仅靠畜牧是远远不够的。假使发展燕赵的生产，以地税、商税，及盐、酒、冶铁、山泽中可以获利50万两银，8万匹帛，40万石粮食，足以供给南征，这不远胜于变农为牧吗？”窝阔台经过认真考虑，认为颇有道理，便命耶律楚材全权筹划，立行征税制度。耶律楚材领旨后，即刻在河北一带建立十路征收税使，遴选汉或女真中有德才的士人，如陈时可、赵晌等名儒充任。1231年秋天，窝阔台在云中行宫中，面对十路课税使陈列在朝廷之上的金、银、帛、粟等税物，十分欣喜，这时他才真正懂得了耶律楚材力求行汉法的好处。他高兴地对耶律楚材说：“你虽然没离我左右，却能使国用充足，南国的臣僚中，有谁能比得上你吗？”耶律楚材自谦地答道：“南国的臣僚比我强的人很多。”窝阔台嘉其功劳，赐以美酒。当即下令任命他为中书令（宰相），把典颁、庶务的大权交给他。且吩咐朝臣，政事不分大小，都要禀报他。他自己也是有事必与耶律楚材商酌，以进一步权衡得失。
随着法制的健全和实施，国家日益兴旺起来。
窝阔台六年（1234年），蒙古灭金，金国在中国北方统治前后约120年，至此结束。
蒙古灭金之后，结束了三权鼎立的局面，形成了长江以北的蒙古和长江以南的南宋对峙的态势。
1257年，南宋政权终于在蒙军的铁蹄下宣告灭亡。
蒙古灭宋，统一了中国，后来蒙古军还远征欧洲，使其成为全世界瞩目的军事大国。其间，耶律楚材的智谋起到了相当大的作用。
从耶律楚材从仕成吉思汗始，“以儒治国”的思想，就显露在他的言行中，如在成吉思汗时期对于单纯崇武思想所进行的批驳；太宗登基按君君臣臣的思想确定尊君抑臣的朝仪；逐步革除屠城杀掠的旧习；对百姓施以仁政等等。耶律楚材的这一政治主张逐渐得到了推广和实施。好在窝阔台是比较开明的，他对耶律楚材所进行的政治改革，多数是给予肯定的，这使耶律楚材在战火平熄之时，加快了自己的以儒治国主张的步伐。
耶律楚材崇奉儒术，力倡教化，当务之急便是网罗人才，积极宣传。他遣人寻得孔子五十一世孙孔元措，奏请袭封为“衍圣公”，下令收集旧礼乐人员，设置太常礼乐吏官。召集名儒梁陟、王万庆等人，到东宫讲释儒学，使大臣子孙受读。另外，还在燕京等地建立编修所、经籍所，宣传孔孟之道，从事文化教育活动。耶律楚材收集到周、程、张、朱等理学书籍后，在燕京建立了“太极书院”，传授理学。耶律楚材推行这些政治措施，卓见成效，使儒学成为维护蒙古国统治的官方哲学，受到了最高统治者的称颂。
窝阔台汗九年（1237年），太宗听罢耶律楚材“制器必用良工，守成必用儒臣。儒臣之事业，非积数十年恐未易成”的启奏后，当即宣布“我可任儒者为官”的旨令。耶律楚材接旨后，具体制定了分为经义、词赋、论三科的校试办法，命宣课使刘中、杨奂等人到各地选试儒生，这一年使得士子四千余人。由于大批的儒生人仕理国，加上耶律楚材反复的倡兴，不但大大地改变了官员的文化结构，而且有力地促进了由武功向文治的转变。
儒家学说为统治阶级提供的一整套攻心御人的统治术，耶律楚材在“只识弯弓射大雕”的蒙古帝国积极倡导和实施，对于完善统一后的元朝国家机制，统一全国的思想意识和蒙古民族的发展，都有着相当大的作用。
耶律楚材不仅在政治、军事活动中富有远见卓识，而且在改革经济、理财富国方面，也处处表现了高人一筹的谋略思想。
耶律楚材极力主张轻徭薄赋，以减轻百姓的负担，从根本上强大国家、巩固政权。并奏请制订轻税制。有人认为税率太轻，影响收入，于国家不利。耶律楚材说：“历史的经验证明，许多税法最初定得轻，后来都变重了，如果开始就定得很重，后来的人民就无法活了。”这种轻税的思想，足见作为一代谋臣目光的长远，对恢复发展生产是有好处的。
耶律楚材还着手制定了有关手工业、商业和借贷等项制度。
窝阔台汗八年（1236年），耶律楚材下令，对官办的手工业，进行普遍考核，对用工用料、制作时日及其报酬均作出具体、详尽的规定，从而避免了工匠们侵吞国家的资财。
在借贷方面，耶律楚材抑制了高利贷势力。随着国家区域的扩大，商贾的活跃，高利贷十分盛行，农民和手工业者为了维持生活和交纳赋税，有时被迫向“斡脱”（当时由中亚贵族出资交商人们经营的商业高利贷组织）借债，“斡脱”钱当年本利相等，第二年把本利合起来生息，因此被称为“羊羔儿利”，负债者至期无力偿还者，经常被逼得破家散族，至以妻子为质。“斡脱”们不仅可以私设公堂，甚至“恃势于宫府，直来坐厅事。”1237年，耶律楚材规定了借贷政策，即：凡借贷者，以本息相等作为极限。民间负债而实无力偿还者，官府代其偿还。此项政策，在一定程度上，大大缓解了因债务关系而引起的矛盾。
在商业方面，耶律楚材还在“衡量、给符印，立钞法，定均输，布递传，明驿券”等方面，制定了不少规章制度，都是促进经济发展的得力措施。
