（一）景区经营权和所有权分离
旅游景区，尤其是高等级景区一直以来作为国有资产，由国家统一管理。但是，由于政府对景区资金的支持严重不足和景区已有的高度集中垄断管理体制的弊病日益凸现，从20世纪90年代以来，我国出现了部分景区转让景区经营权的改革试验（刘敏，2007）。1998年四川省出让碧峰峡景区经营权，风景名胜区所有权与经营权分离、出让景区经营权等问题迅速成为社会焦点（李小波，2002）。据不完全统计，已有22个省（市、区）的100余家景区以不同的形式进行经营权流转试验，安徽、四川、湖北等11个省（市）以法律条文的形式在旅游发展条例中允许旅游资源经营权转让（刘敏，2007）。
由此，景区的管理模式出现了新的变化。
根据景区所有权和经营权关系的不同，目前我国景区的管理模式是两大类：所有权和经营权统一的政府管理模式和经营权出让的管理模式。这两种模式对资源的环境影响方式是不同的。根据景区的现场调查，下面简要分析这两种情况的环境影响问题。
1.政府统一管理模式
在政府统一管理模式下，国家拥有资源的所有权，由地方政府成立管理机构对景区的经营、管理、规划等负全部责任，负责景区的开发和保护工作，实行财政统收统支。这种模式具有很强的组织能力，综合效应比较突出。从理论上分析，对资源的保护，这是一种较好的模式，尤其对遗产、国家风景名胜区等高等级资源，政府的统一管理使统一规划、统一经营、开发和保护并重的实现成为可能。但是，在实践中，这种模式的优势受到地方经济的制约。
本课题在对景区的调查中发现，如果资源所在地区经济落后，地方财政收入对景区的收入有较大的依赖性时，地方政府不但不能给景区提供保护资金保证，而且将景区的各项收入都上缴地方财政，使得景区管理保护的资金缺口仍然存在，没有资金对资源实施保护。
其次，政府设立的景区管理机构并不一定擅长旅游开发和管理，因此，在景区实施的旅游开发活动仍然可能造成景区资源的破坏。同理，景区的经济效益比较低，开发资源的效益没有充分发挥。我国旅游景区微观主体机制落后、观念保守，使众多的旅游景区一方面是资源的闲置和浪费，另一方面是景区开发的无序、低效甚至破坏，严重影响了旅游业的可持续发展。
2.经营权出让的模式
经营权出让的模式是将景区的所有权与经营权适当分离，政府机构以一定的形式出让景区部分或全部的经营权，并通过“出让的经营权”获得收益的方式。国内很多学者对经营权出让进行了综合性的评述。
应该说，景区经营权出让的最根本原因是景区开发与保护的资金严重不足以及景区经济效益低下。在一些景区，这种模式的确在一定时期内显示了它的优势，但是其存在的问题也是非常突出，最严重而且显着的问题是资源受到各种形式的破坏（林长榕，2003）。相应的，关于景区经营权能否转让问题在理论上形成了正反两方面的观点，正面的观点认为，景区实行所有权和经营权的分离，可以提高资源的利用效率，促进旅游景区良性发展（王兴斌，2000；唐凌，2005）。反面的观点则认为风景名胜资源的公共产权和经营权转让不利于资源保护（张晓，2002；郑易生，2002），环境保护缺乏有效的监管体制。
在本课题研究的景区调查中发现，资源的保护目标和通过资源开发旅游获得经济效益之间存在较大的矛盾。各种类型和性质的受让方都追求企业的经济效益，这是由企业的本质决定的。因此，很多学者对经营权出让本身做了研究，以提高经营权出让的效率。（高元衡，2007；张进福，2004）提高经营权出让的效率包括提高经济收益和保护资源环境。理论上，政府机构获得经济收益应该用于补偿管理机构的费用并获得保护资金，这是出让的根本目标。因此，在经营权的出让过程中，政府管理机构对资源实施主导性、强制性管理，这是出让的前提。另一方面，获得资金应用于资源的保护。
很多研究都提出，出让后资源环境受到破坏，并将该“罪责”归于受让的企业或者受让行为本身，这不是资源破坏的根本原因。企业实施环境管理的动力来自外部环境法律法规的要求以及内部企业文化的要求。而且这种模式并不能保证政府管理机构将出让经营权获得的资金用于资源的保护。因此，保护景区资源的措施是建立全面的环境资源保护法律体系，并确保保护资金的有效使用。
从景区调查的现状看，经营权出让后，相应的法规、措施没有跟进。如目前经营权转让都是以合同规定每年给景区管理机构提供资金的形式，这里就存在合同如何制定的形式，没有法律依据，会存在许多漏洞，不利于景区环境的保护。保护资金应该以资源使用费的形式，而且与接待游客量挂钩，与经营者的收益挂钩。
（二）景区所有权的条块分割
我国的各类资源根据资源类型，都有相应的主管部门，如森林由林业部门管理，水域由水利部门管理等。为了保护优质资源，国家又设立了专门的政府机构，将优质资源划定范围建立自然保护区，实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理部门的设置和职责。风景名胜区的设置是从旅游开发的角度进行的，由风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作，其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。旅游管理部门通过对旅游开发质量等级的评定，对开发的景区进行等级评定和相应的服务管理。
资料显示，我国旅游景区归属多达12个不同的政府部门。我国旅游景区虽然名义上属于国家所有，但实际上从中央、省、市、县，一直到乡各级政府部门都有权出面对景区管理进行操作。更为甚者，根据我国现行的行政体制，各类风景名胜资源和文物资源仍分别由建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权（张昕竹，2000）。因此，不同的资源类型存在不同的行政管理体制，所有权的管理条块复杂。
经过旅游开发，一个自然保护区的一部分可以是风景名胜区，也可以成为一般意义上的游览景区。这样，管理网络就变得非常复杂。各管理部门的目标不同，投资与收益不一致，冲突比较严重。管理体制的不顺.，必然导致管理效率的降低。
这一现象产生的原因是我国旅游业基本上是从20世纪80年代才开始真正进入旅游经济发展阶段，但在此之前，我国政府已经根据景区资源的特点及保护价值的不同，对这些资源的管辖问题进行了划分，由不同部门管理。因此可以说，现行的管理体制形成在先，旅游发展在后，这导致了我国景区管理体制多头管理，条块分割的问题（邹统钎，2005）并直接导致了旅游景区宏观规划和微观发展的无序状态（王兴斌，2000）。权力交叉混同，使景区内管理权分散，加上缺乏国家级具体代表者的协调，使景区的管理政出多门，政令难以统一，有时经营者的利益几乎排斥资源所有者的利益，甚至对资源破坏而牺牲资源所有者的全局利益和长远利益（汪德根等，2003）。
二、景区规划和开发中的制度缺陷
在旅游开发层面，针对遗产或是非遗产资源，在开发的流程、方式以及管理方面目前并没有显着的不同。即使是“生态旅游”的研究和“生态旅游产品”的设计也很难有突破性进展。另外，由于遗产具有独特的资源优势，使旅游开发的力度要大于非遗产资源。在旅游业中，遗产是旅游景区资源的一种类型。不同质量等级的景区，其环境与资源的价值也不同，因此，为合理开发资源并获得经济收益，景区管理需要构建完善的政策框架。本章的研究以景区的环境管理为中心，政策框架的研究分析以环境和经济效益并重的原则进行，这是我国现阶段经济发展水平的要求。
（一）生态系统的完整性被行政及管理的区划分割
生态系统的完整性是资源和环境保护领域中的重要概念，这里所指的完整性主要从生态系统的地域范围进行分析。一般来说，一种类型的生态系统有一个相对清晰的范围，但通常，这个生态系统的范围与其行政及管理的区划范围是不一致的。一个生态系统可能涉及多个行政区块，而景区往往是生态系统中的一个区域。不同的行政和管理区块对生态系统的利用方式和管理要求可能是不同的。有时，即使利用方式一致，但是管理人员在决策中主要考虑管辖范围内的利益，并不关注管辖范围外的利益。因此，在不同管理要求和利益下，一个生态系统的不同区块形成了不同的发展方向，造成生态系统发展的不平衡，并将改变整个生态系统的发展方向（出现退化）。
在景区环境管理中，管理人员也会根据环保的要求采取一些措施，如景区内接待设施的限制、环保型交通的选择等。但是景区被“圈”起来后，在“圈”的外围发展了大量的接待设施、修建大型交通道路等，对环境造成巨大的压力。显然，由于景区是生态系统的一个部分，“圈”的外围通常仍然在生态系统范围内，因此，对生态系统的环境影响仍然存在，而“圈”的外围是没有系统性的管理。当前，随着我国乡村旅游的发展，一种“景区依托型”的乡村旅游发展迅速，景区周边建设了大量的“农家乐”，普遍缺乏污染治理设施，也没有环境保护的管理措施，将使景区所在的生态系统受到更为严重的影响。
（二）景区资源等级划分的缺陷
景区资源等级的划分是为了突出景区资源与环境的自然科学、文化价值，明确受保护的水平和要求。从旅游开发的角度看，针对不同的市场需求和开发方式，景区的资源等级差距较大。因此，要实施有效的景区管理，首先是对景区进行资源等级的划分。
目前，对景区资源进行划分的主要有两大系统：《旅游资源分类、调查与评价》（GB／T 18975－2003）和《旅游景区质量等级的划分与评定标准》（GB／T17775－2003）。这两大标准的宗旨都为了旅游开发和保护环境，但是它们分别有明确的管理指向和目标。
《旅游资源分类、调查与评价》给出了资源的分类标准、调查的方法以及评价标准。但是，评价标准的主观因素比较强，评价的目的是确定资源的开发价值。例如，在旅游资源评价评分标准中，最后的附加值是专门针对环境保护和环境安全的，对环境保护和环境安全不佳的资源，在评价评分中是要被扣分的，这可以理解为环境质量差的景区开发的价值下降。标准本身并没有对环境质量为什么变差，是否有改进的可能做出评价。
《旅游景区质量等级的划分与评定标准》对景区质量等级的划分是根据景区已有的旅游设施和服务的质量为主来划分等级的，标准有相关的条款涉及资源和环境，但条款的出发点是资源和环境对旅游的服务功能，并不是针对资源与环境管理目标。
本课题提出对景区资源等级的划分源于以下的基本原则：景区开发中对资源的利用水平与资源的价值紧密联系，资源价值高的景区，开发的范围、要求、目标、服务设施的建设等应与资源价值低的景区有明显的不同。
这样，景区的开发既能满足旅游活动的要求，也能满足保护的要求。在对资源的管理中，我国相关的管理部门也建立有相应的资源等级划分标准，以显示资源的价值。例如，国家环保局和国家技术监督局1993年联合发布的《自然保护区类型与级别划分原则》（GB／T 14529－93）就是对自然保护区的类型与级别进行了划分，便于管理。但是，标准并没有规定相应等级的自然保护区的开发管理要求。自然保护区的管理要求由《中华人民共和国自然保护区管理条例》做出了规定，但是条例的内容以政府管理职责和原则为主，没有相应的分等级的开发管理条款。该条例规定了在自然保护区的缓冲区外围划定试验区，可以进行旅游等多项活动。由此，自然保护区的旅游开发就存在两个制度缺陷：一是试验区的划定范围如何确定是没有明确标准的，各地按照具体情况进行划定，那么，就可能出现为更广泛开发旅游活动而尽可能扩大试验区或偏移试验区范围的情况。二是在试验区进行的旅游开发是按照《旅游规划通则》的要求进行的，通则没有相应的不同等级的规划要求，因此，对环境要求比较高的自然保护区，旅游活动带来的环境影响问题必然是严重的。但是，对资源价值比较低的区域的旅游开发，旅游开发的深度和广度都可以更广，以满足旅游需求的增长。
因此，在景区管理的政策框架中，首先是基于资源可利用程度的资源等级的划分，在整体上平衡资源开发和保护的关系。
