3.景区饭店监管实施的社会条件
景区饭店监管实施除了需要技术和信息以外，为降低监管成本，需要有一个社会信息交流网络。Thomas Dietz总结的条件（3）、（4）和（5）实质是提出了社会信息交流网络是监管实施的重要社会条件。信息交流网络包括实施监管的政府部门与使用资源的企业之间的信息交流，使用资源的企业之间的信息交流、使用资源的企业与消费者之间的信息交流、景区内原住民和资源使用企业、政府管理部门的信息交流。信息交流的目的是增加相互之间的了解和信任，监督“失信行为”。
课题组在调研中发现，我国景区几乎很少建立有完善的信息交流系统。信息交流系统的建立并不是一个技术的问题，而是通过建立管理体系来保证各个通道信息的畅通。
（二）景区饭店建设的监管
饭店是否可以在旅游景区内建设，以及建设后的饭店运行对环境的影响，都不能由景区的管理方和经营方来具体评估和监管，需要一个专门负责环境监管的第三方。本课题通过调查研究后认为，为了控制自然景区饭店的盲目建设以及饭店经营中造成的环境问题，实现自然景区环境保护监管的多个目标，景区饭店的规划建设必须有一个协调监管的组织机构，由多部门以及利益相关者的参与。具体来说，协调机构应由综合管理层、行业监管层以及企业监管层等相关部门组成，协调监管机构的三个层面共同监督景区饭店的建设、运行对环境生态的绩效考评。
1.综合管理层
综合管理层是协调监管机构的最高层面，其成员主要由环境保护部、公安部、国家旅游局、林业部和建设部等部门组成。这些部门主要的职责就是制定与旅游饭店相关的产业发展（国家旅游局）、景区饭店建设管理（林业部／建设部）、环境保护（环境保护部）、饭店安全（公安部）等宏观政策。课题组经调查研究后认为，国家综合管理部门需要对景区中饭店建设设置一些社会性指标，如景区饭店环境和排污要求（环境保护部）、建设的质量和生态要求（建设部）、景区饭店的接待容量和服务规范（国家旅游局）等，并对这些政策性指标的制定负责。由于景区的优良环境对饭店投资者具有吸引力，为了公平合理地监管景区饭店的投资建设，国家综合管理部门除了制定宏观指导政策以外，应该退出对景区饭店建设的具体监管工作，景区的饭店建设监管措施应在生态保护（环境保护部监督）前提下的市场化运作，综合管理层不能具体参与景区饭店的投资评估以及相关的评审。
2.行业监管层
行业监管层主要由地方环保机构、地方公安、地方林业／建设部门、地方旅游协会等部门组成（省级层面）。行业监管层的任务是根据国家综合管理部门的授权，贯彻和执行景区饭店建设、经营中的环境保护监管政策。地方建设机构监管层的主要任务是监管景区建设和景区中饭店的建设，并协同地方环保机构对景区饭店建设中的环保设计和生态设计进行审查和审批。
一个景区的饭店建设和运营中的环境问题不能简单地依靠一个部门来监管，更多的环境和生态保护问题监管必须由地方环保机构来承担，关键的问题是要把景区饭店建设的环境监管纳入到统一的行业监管层来。目前，我国各级环保机构都隶属于地方各级政府，这在一定程度上影响了环境保护部监管职能的执行力度，因为地方政府在考虑经济效益与环境效益的平衡时，往往会偏向于经济效益。今后应加强环境保护部对地方各级环保机构的领导，形成有力的景区环境管理（包括接待设施建设）监督机制。
3.企业监管层
企业监管层主要由地方旅游局和地方各级环保监测机构等部门（市级层面）组成。景区饭店经营是企业性质，在景区内或景区周边不管建什么性质的饭店，都需要企业监管层的协调。目前景区饭店的建设当地旅游局并不参与决策，但一个景区的接待需求、年游客量的变化，只有当地旅游局最清楚，如有旅游局给予建设单位的指导意见，在接待容量上由旅游局把关可以减少景区饭店的盲目建设，减少景区资源浪费，有利于提高景区环境质量。而对于景区的实际承载容量，景区所需的住宿接待量，都要根据景区生态的承载容量来决定。尤其是饭店的建设容量，需要地方环保监测机构的支持，由他们根据景区资源、环境监测以及饭店规模产生的生态绩效评估的情况，提出实际景区饭店的生态承载量，而不是由建设单位自己设计景区饭店的住宿容量。因此，加强地方旅游局和地方监测机构对景区饭店建设运营的监管和指导，有利于景区合理的饭店容量规划，而不会产生盲目的景区饭店集聚，避免造成环境资源的浪费和景区生态的恶化。
4.协调监管
（1）协调监管的提出
由于旅游景区管理方式存在的多样性，以及景区饭店投资方存在的复杂性，课题组经过调查研究后认为，成立第三方的协调监管机构是解决自然景区中饭店发展管理的较为理想的方法。协调监管是通过成立监管协调委员会来实现，其成员是各级政府管理部门。考虑到景区环境保护的权威性，协调机构最好设置在环境保护机构内，协调委员会的主任应该由国家环境保护部的主要领导担任。协调委员会的职能主要是审批景区的饭店建设项目，权衡自然景区经营的经济性目标与环境目标的关系，包括社会公平性等社会目标关系；其次是协调各监管层次、政策部门之间可能存在的目标不一致及利益冲突，加强环境保护，控制景区中饭店的盲目建设；最后是协调自然景区建设的可持续发展进程。
笔者经调查研究后认为，由于自然景区管委会大多数存在多头管理的情况，在构建旅游景区饭店建设监管的整体框架时，应该注意构建以下几方面的协调与沟通机制：一是旅游管理部门与林业管理部门的沟通，景区的饭店主要是旅游接待，旅游管理部门掌握旅游服务的管理标准和旅游业发展趋势，林业部门掌控着自然景区资源，这两个部门应该加强彼此的信息交流和沟通，双方在景区饭店建设的容量规划和监管措施方面应进行协调。二是建设部门与环保部门的沟通，景区饭店建设初期以及运营期间都涉及环境生态问题，尤其是饭店建设的生态设计以及饭店运营对环境的影响问题，景区的饭店建筑应设计成环保节能建筑，其运行对环境的影响也需要这两个部门的共同监管，利用各部门的管理特长做好监管工作。三是协调委员会与各监管层的协调，当协调委员会与各监管层产生协调博弈时，需要一个具有一定行政权力的咨询委员会平衡，咨询委员会由各类专家组成，其职能主要是对景区环境资源进行综合分析，对景区饭店建设及运营进行监管的各种措施及效果进行评估，促使景区的饭店运营对环境生态的影响最小，并随着旅游的发展对景区饭店监管措施作相应的改进。
（2）协调监管的作用
总体上，由于管理部门众多，协调困难，各方利益不同导致了目前在景区环境管理方面的困难。协调监管机构的出现，可以有效地解决目前旅游景区饭店开发管理的状况。协调机构不但改变了目前景区监管体制的模式，也实现了旅游景区资源利用与保护的统一。
资源保护与开发职能的统一
用于旅游开发的景区资源往往是品质优良的资源，需要重点保护。资源开发的目标是为资源的保护提供资金，如果能实现通过有序的资源开发获得资源保护的资金，那么资源的环境维持是可以实现的。因此，资源的保护与开发职能必须统一，协调监管机构的确立，有利于资源保护与开发智能的统一。我国有“政企分离”的要求，但是在资源管理上应该执行“政企合一”，以体现环境保护的第一职能。
目前，常见的资源管理模式是设置“管委会”，管委会是政府机构，景区的开发和运营设置专门的经营公司，按照公司运作的要求运作。显然，这种方式下，管委会的管理职能很难发挥。本课题研究认为，“管委会”这种管理模式是可行的，但对管委会的职责、权限和收益需要改革。景区的管委会应成为景区资源保持、开发、利用的全权管理机构，主要有三大功能：资源管理、资源开发、资源研究。资源开发为资源管理和研究筹集资金。对重要资源，不宜大规模开发的，国家给予一定比例的资金支持。管委会要对开发的可行性以及开发后各类设施的运行全面负责。优质资源的旅游开发活动应有适当的限制。管委会的资源研究机构通过对资源的监控决定旅游开发的程度和水平。旅游景区的规划应由管委会确定，而景区饭店等接待设施的投资项目应由第三方的协调监管机构评估确定。
协调监管的作用重在监督管理
协调监管机构其实就是监督管理，从机构结构图中可以看出，协调监管机构主要由环境保护部门和自然资源管理部门共同监管自然保护区，建设管理部门对景区内的建设（包括饭店）进行监管。虽然，各管理部门都可以提出相应的要求，但是，依据协调监管机构的环境管理目标可以统一确定管理指标，监督一些部门的追求经济效益的行为。
景区饭店的发展管理从根本上应该是对自然生态环境的管理，景区饭店建设和管理只是其中的一个环节，因此，景区饭店的发展和环境管理应该由协调监管机构的部门直接、统一管理，通过“生态绩效考核”实现管理的目标。
打破行政区划，构建以生态系统为基础的统一管理区划
行政区划是人为的，而生态系统的范围是客观存在的。为了全面保护生态系统，对生态系统的管理应打破行政区划的界限，全部纳入管理范围。
协调监管机构的设立并不以行政区划为构建原则，它是一个独立的监管执行机构，并不受哪一级的行政机构领导。协调监管机构的每一个层次以自然生态系统为基础统一管理，这样，每个自然生态系统都在统一生态指标下均衡发展，有利于生态系统的完整性和环境质量保持。
例如，在目前情况下，景区环境管理往往以景区大门为界，大门外有较大环境影响的饭店或农家乐等设施的运行景区管理机构无法监管，其建设和运行基本处于管理的“真空地带”，环境污染问题较为严重。而协调监管机构的确立就可以有效地监管这类问题。
三、对景区饭店协调监管的建议
随着自然景区旅游开发后环境问题的日益突出，尤其是被授予“世界文化遗产”或“世界地质公园”称号的自然旅游景区，景区内以及景区周边的饭店建设与环境管理成为重点防范的突出问题。景区发展中的饭店建设、运营监测、环境保护、社会公平竞争、生活安全已成为景区监管中的重要内容。
为了实现自然景区经济效益和环境效益的高度统一，保护景区环境生态，根据自然景区中饭店接待设施建设影响景区环境的突出问题，我国应该建立自然景区饭店建设的协调监管框架，把社会性监管、经营性监管、公平性监管纳入到统一的景区饭店建设与运营监管框架中来。为此，我们提出以下几点协调监管的措施建议。
（一）实行监、管分离，加强景区饭店建设中的监督权
自然景区饭店建设首先要加强环保机构的监督权，目前许多自然景区出现大量饭店的盲目建设，关键就是监督权力不到位，景区所在地政府利用优质资源追求经济效益。景区管委会是景区的直接管理部门，但由于存在多头管理，造成景区在环境管理上的不协调，环境监测机构也由于隶属于地方政府并没有独立的监督力度。另外，景区饭店规划如果监管不分，往往会出现不公平的规划和审批，尤其是目前存在的自然景区管委会属地管理方式，其中监督往往屈服于所谓的管理。
（二）将景区生态保护指标纳入到统一的监管框架中来
自然景区经旅游开发后，可以由当地旅游协会和监测机构对景区设计一个生态保护的环境指标，如饭店的容量指标、排污指标、垃圾处理指标、生态绩效指标和水资源利用指标等。通过这些指标控制景区饭店建设的规模和容量，以及饭店运营中的排污问题，使饭店经营对景区环境的影响控制在人们可接受的极限状态。这些指标的作用除了控制自然景区及周边饭店的总容量以及排污问题，还可以设置一些激励指标，以激励景区饭店使用清洁能源、可再生能源（如风能、太阳能等），这就需要在协调监管中增加一定的激励措施，使景区饭店建设和经营中的环境影响处于有效的控制中。我国大多数旅游景区还没有建立生态保护指标，更没有建立景区饭店的生态绩效指标，造成景区生态环境保护的措施无法落实。
（三）景区饭店建设的审批需要景区监管协调委员会认定
自然景区饭店的建设审批需要监管协调委员会审查和认定，其中最重要的是饭店设计容量认定，是不是符合自然景区的实际生态容量和可持续发展要求；其次是饭店生态设计和环保设计认定，如饭店建筑结构的生态设计是否与环境协调，饭店设备运行是否使用清洁能源等；另外，饭店的绿色管理理念，排污的自处理设备以及节能降耗的具体措施等都可以作为协调委员会认定的内容。监管协调委员中的咨询委员会还应参加饭店建设对景区环境影响的评估会，建设单位不能临时聘请几位专家进行环境影响评估，临时聘请的专家往往会出现不负责任的评估，导致缺乏公正和客观的评价。
（四）监管资金配套落实
监管资金和景区环境保护资金由监管协调委员会统筹安排，各部门根据监管要求分别落实，统一划拨给景区监管的执行机构。资金统筹保证了资金的充裕，统一划拨，明确了资金的使用要求和范围，有利于专款专用。
