亚当·斯密所倡导的政府应当保护本国社会的安全，政府应当设立一个严正的司法行政机构以保护人民的合法利益，政府应当建立并维护某些公共机关和公共工程为社会提供服务，仍然是政府的最基本职能。奥克肖特强调的政府仲裁人角色，政府应当维护社会秩序、解决社会主体之间的各种冲突，仍然是政府最基本的功能。然而，随着社会构造的复杂，社会对政府的要求和期望越来越多，政府只有为社会提供更多更好的服务和产品，才能在较大程度上获得社会的合法性认同。
与之以前的政府相比，现代政府具有了较多的社会“温柔性”和较多的“亲社会善举”，比如，建立社会保障制度、推行社会福利政策、建立福利国家等。因而，社会要求政府要营造良好的法治环境和社会环境，充分保障利益综合体的自由、权利与利益；政府要积极协调不同利益综合体的关系，保证社会协调、和谐发展；政府要提供更多的公共产品和良好的社会服务，为社会发展提供必要条件；政府要建立社会保障制度，提高整个社会的公共福利，为公民提供稳定的社会预期；政府必须建立完善的维护市民社会的制度，使市民社会免遭国家的侵犯，并为私人履约、劳资谈判、团体协调等提供具体的规则和最后的救济机制。
20世纪中叶之后，西方发达资本主义国家出现了以信息技术为核心的新科技革命，社会物质生产方式发生了重大变化，从而引起社会结构发生了显着变化。新科技革命产生了新的社会流动机会和社会流动内容，使社会各个阶级或阶层内部以及社会各个阶层之间流动速度加快。由于技术的进步，一些传统产业被淘汰了，一些新的产业部门出现了，与之相适应，一些旧职业消失了，一些新工作岗位产生了，据美国学者研究，在20世纪中期，美国约有30%的职业流动是由于技术的进步而引发的。职业岗位的变化引起从业人员从业结构的变化，原来意义上的小业主、手工业者和小农场主的人数不断减少，而政府和企业中的各种职员增长最快。“在传统的中产阶级之外崛起了由中级职员、中级官员和第三产业的业主所组成的新中间阶层”，形成了新的中产阶级。具有专门管理知识和管理经验的职业经理人员迅速成长，社会中出现了职业经理层，他们成为企业经营管理和科学决策的主要力量。
生产自动化水平的提高和知识密集型生产部门的兴起，使企业中产业工人的结构发生了变化，从事体力劳动的“蓝领工人”数量大量减少，从事脑力劳动的“白领工人”、“金领工人”大量增加，目前，发达国家中从事脑力劳动者的雇员人数已经接近或超过体力劳动者的人数。社会分层、社会结构的变化、社会生活方式的变化等，为西方国家的政府公共管理提出了新挑战，增加了政府公共管理的难度。政府政策的制定必须考虑社会不同阶层的利益和要求；政府必须提供更多的公共产品，提高公共服务的质量；政府机构应当精简高效，应当用企业精神改造政府。西方发达国家从20世纪70年开始的“新公共管理运动”体现了社会再造政府的愿望，强调政府的核心职能就是“掌舵”职能，而不是“划桨”，政府应明确其角色、明确其服务目的和服务方向。
第三，西方近代以来政府的政治权能。
当代西方发达国家在政体性质、政体原则等根本性问题上一直延承近代所确立的传统，但是，由于时代的变迁、社会经济结构的变化以及新科技革命等因素的作用，这些国家在具体政治制度和政治权力运行的具体机制等方面已经发生了显着变化，不同国家之间在这些问题上的差异性也十分明显。这些变化反映了西方民主制度历史进程的演变，主要表现在大众普选权的实现、政党政治的形成、利益集团影响政府政治、政治权力重心改变，以及国家各权力部门之间关系的变化等。
因此，政府的政治权能变化主要体现在以下几个方面：
政府在民众普选权基础上、在广泛政治参与的基础上实施其权能行为。
始于18世纪50-60年代的英国，尔后在法、德、美等主要资本主义迅速蔓延的工业革命创造了绚丽的工业文明，而工业文明又形成了多元的政治、社会结构和“新教精神”文化，孕育出了优秀的企业家，现代工厂制度的建立使社会生产组织形式增添了新式样。工业革命摧毁了在欧洲延续上千年的封建等级制度，以出身为基础的等级社会被以财产资格为条件的选举权和参政权的政治原则所取代，物质财富成为社会成员社会地位升迁的手段和绳缆。于是，“平民社会”产生了，但这种“以财产资格为基础的平民社会实际上是‘财富’阶级统治的社会”。
19世纪下半叶到20世纪初，西欧北美等国家进入由科技进步带动的第二次工业革命。伴随第二次工业革命出现的现代化生产流水线使企业组织形式和管理形式发生了重大变化，现代公司制作为企业的组织形式被大量采用，泰勒制与福特制成为企业的主要管理形式，企业规模普遍扩大，城市吸纳了大量的劳动力，整个“社会生活环境和社会生活系统，以及将人们组织起来的政治体系均发生了变化，一个不同于近代平民社会的大众社会由此产生了。扩大选举权，继而实行普选是现代大众社会政治的一股不可阻挡的历史潮流”。从20世纪初开始，在主要资本主义国家从实现男子普选权、到妇女获得选举权、到黑人拥有选举权，到70年代最后废除选举权受财产和文化的限制，标志着社会下层民众获得了直接参与现代社会政治的机会。民众普选权的实现，使公民获得了直接参与选举的机会，代议制民主的基础进一步扩大，以财产为基础来决定政治参与机会的原则被普遍参与的政治原则所替代，每一个公民都被纳入到政治活动中，都可以直接参与政治生活——可以直接通过投票权来表达自己的政治意愿，从而形成大众社会对政治的压力。
随着政治权力重心的下移，政府权能的运行机制复杂多变。
普选权的实现，可以使民众通过参加选举来表达自己的政治意愿，缓解民众的政治情绪。政党要想在选举中获胜，就必须争取选民的选票，选票体现着选举人的政治意志，选举是公意集中和体现的过程，而公意是公共权力合法性的唯一源泉，政党的政纲只有体现民意，才能获得选民的认同，在选举中取胜的政党才能组成政府。所以，从政治权力的流程来看，直观地呈现出政党——选民——政府流向，选民成为社会政治权力流转的中心。另一方面，适应普选制而产生的现代政党制，逐步取代了议会在政治体制中的中心地位，在现代政治体制中起着关键作用。权力重心的下移，标志着政府权能运行机制的复杂和政治权力运行形式的多变。
利益集团影响政府政策，公民通过利益集团实现政治参与，政府与公民间形成了新的权能关系。
利益集团是当今西方民主国家政治生活的重要因素，公民通过利益集团表达利益诉求，并对决策者施加影响。在美国的政治生活中，利益集团的功能作用更加明显，处处可以看到它们的身影，常常可以听到他们的声音。利益集团自己不可能运用公共权力制定政策，但是，它们愿意将问题凸现出来以引起政党和社会的重视，推动政党及其领导人支持它们的主张和要求，而政党则为了吸引各派选民尽量淡化自己对于各利益集团争执不下的问题的立场。
社会政治结构的变化、社会组织结构的变化是利益集团产生的社会政治基础。20世纪中叶是利益集团大发展的时期，大多是以谋求经济利益为主的企业和行业性质的利益集团，也出现了围绕公共事业、环境保护、人权、妇女儿童权利、社会问题等等而建立的公共利益集团，这种独具特色的公共利益集团的崛起，并由此而出现的公共利益集团政治开始成为美国政治生活中一件新事。这种利益集团的迅速产生一方面是由于大量社会问题的产生严重影响人们的切身利益；另一方面，政府也建立了相应机构开始保护公众利益，美国政府结构性变革和社会多元主义政治理想的发展等为公共利益集团的崛起创造了条件。到20世纪80年代，一些非盈利性的利益集团、自愿组织大量出现，这是由于后物质主义价值观念的影响，以及随着物质生活水平的提高，人们越来越倾向于把更多的闲暇时间用于社会公益活动和志愿服务活动，从而引起非盈利性组织和自愿组织的大量出现。
利益集团影响政府以实现集团的利益，这种目的的实现基于两个前提。一是有一个稳定的值得去影响的政府的存在为前提，由于利益集团与政府的项目密切相关，所以政府往往带来许多利益集团。“因为政府有农业项目，所以产生了农场主游说团；因为政府有教育项目，所以形成了教育方面的利益集团；因为政府过去曾决定从事战争，所以我们有退役军人利益集团。”国会的项目创造利益集团，当国会批准一个项目时就有可能创造出一个利益集团，最后这个利益集团又反过来作用国会。当政府对项目资助更多时，利益集团也会随之增长。二是宪政确立的分权与制衡的政体原则为利益集团的存在和利益集团的作用提供了便利。“政府体制存在着利益集团可以集中力量发起攻势的很多可乘之处”，在立法、执行甚至司法的多个环节中利益集团都可能产生影响。“如果某团体反对的一项议案被参议院通过，旨在否决它的游说活动就转移到了众议院或总统的身上。假如尽管付出了种种努力，法案还是被通过了，这个团体可能还会游说看来将实施该法律的行政部门，并希望左右该法律的实施方式。在某些情况下，利益集团的活动延伸到了法庭上，或是提出诉讼……”在瑞典“皇家委员会”是由政府官员、立法者和利益集团的代表组成的，其大多数立法是由利益集团的提议开始的；当一项计划草拟好之后，会传给各个相关的利益集团评论，听取他们的意见。因此，有学者认为政府与利益集团的关系构成了“共生关系”，而且这种共生关系存在于从政府决策到政策执行的所有政治过程之中。政府决策依赖利益集团所拥有的专门信息，在决策过程中征求利益集团的意见，在最终执行过程中需要利益集团的支持合作，而不是迫于利益集团的压力而勉强去做。对于利益集团，它们希望通过参与并最终影响政府政策的形成，使其成员获益最大、损失最小。
利益集团的出现以及在广泛地政治参与，使得集团内部的公民（或者主体）在政治参与机制上发生了某种变化。在今天，公民除了通过参加选择执政党和组成政府等选举活动间接影响政策制定之外，公民还通过广泛参与利益集团及其院外活动直接影响政府政策的制定与执行。在利益集团内部，其成员是基于共同目标和共同利益而结合在一起的。“在这里，集团和公民乃是同一的，实际上是集团的形式对公民进行一种划分、区分，公民自然具有归属感，因此，公民通过集团作用于政府和公民作用于政府实际上是同一的。”公民通过利益集团及其院外活动的形式直接地参与公共政策的制定，对决策者的具体决策施加影响，这种利益集团及其院外活动成了公民政治参与的一种新形式、新方式、新途径。在许多情况下，利益集团起着维护社会稳定的“安全阀”的作用，加入团体组织的个人，大多承诺在体制内行动，组织成为发泄牢骚和挫折的合法渠道，在团体内部找回被政府遗忘和疏远的失落感。对于公民来说，利益集团还起着“教育者”的作用，通过参与利益集团的活动，使得民众有机会了解国家权力机构的运作和主要政治家的政治倾向，起到了政治社会化的作用。个人通过利益集团参与政治活动、表达自己的政治意愿，并不是对个人权利和个人自主性的压制，相反，利益集团“为个人权利的实现提供了基本的手段，是实现个人权利的中介。利益集团与政党一样都是联系公民——社会——国家的基本纽带”。
三、政府权能内部场域的型塑
近代以来，西方国家在政权组织形式上完全抛弃了“朕即国家”绝对君主专制的政体。自十七八世纪开始，以个人自由为拱顶石、以民族国家为坚盾，由英法两国率先进入现代民主政治的创制阶段。以分权思想为原则、以建基于分权学说之上的代议制理论为依托，配置国家权力，构筑近现代民主政体，这一民主政治浪潮到18世纪中叶遍袭欧美诸国。时至今日，分权制、代议制、普选制、政党政治等已经成为西方民主制度的重要组成部分，并成为政府（广义的政府）权能作用的内部场域基础，政府权能就是以这些具体制度为场域基础而运作的。国家不同权力之间的关系及其状态，在其内部表现为政府的权力结构，对外表现为政府的权能功用。政府权能功用受制于政府的权力结构，反过来，政府权能功用昭示着政府权力结构的配置是否合理，并且从政府各个权力部门对社会的影响中可以看出政府内部权力结构状况。
