“世上没有不受限制的权力”，任何类型的权力“都要受到权力得以产生的同一范围的约束”。任何政府都只能在一定空间和时间范围内活动，其权力范围和权能作用都是有限的，“有限政府”、“政府权能有限”这些术语早已经成为人们政治知识体系中的常识性构成。然而，要限制政府权力的扩张，使政府成为“有限政府”，必须寻找政府的制度基础，寻找政府权能的边界。在这部分内容中，我们在“有限政府”这一理论共识的基础上，研究政府权能场域边界的理论预设与实际标识、分析政府行为越界的现象及其后果，以及一个理性政府该如何维持其权能边界等问题。
一、政府权能场域的边界及其特征
政府权能场域的边界是一个可以从多维度理解的问题。从政府作为行为主体来看，其权能边界就是政府权能作用应该达到或者只能达到的地方，这一意思表明，政府权能场域的边界就是政府权能作用的边界，是政府权能能够影响的范围和发挥作用的空间。对一个具体政府而言，其权能作用的场域边界既可能是政府依据法定职权和法定程序而积极作为的结果及其表现，也可能是政府不当行使职权或者无力行使职权而产生的后果。政府权能作用场域的边界体现着政府的主体性特征，在形式上是政府的负责界限，对分权制政府而言，既是政府体制内部的约束，即政府对议会负责的程度，又是政府对公共利益的维护程度和实现状态。政府权能场域的边界与政府权能作用的边界是同一问题的两个视角，前者是从静态角度说明政府权能的范围，后者是从动态角度研究政府权能的空间，政府权能作用到达的地方直观地体现为政府权能场域的边界。从政府权能指向的对象看，政府权能场域的边界就是对政府及其行使职权行为的外部边际约束（outside constraints），这种约束是动态的、弹性的，其法理标准是社会权利不受侵犯，公民的生命、自由和财产等自然权利不受侵犯，公民自由平等的政治权利受到保护。
政府权能场域的边界不同于政府职能范围和权能事项。政府职能范围和权能事项是指政府作为公共权力的行使者应该做的事情，它是政府行为的范围和依据。政府职能范围内的事情、政府本身的权能事项是政府必须做的事情，政府在其职能范围内行事表明其行为依据的合法性，超出职能范围行使权力就构成了政府越权，不正当行使职能范围内的权能有可能构成政府滥用职权。而政府权能场域的边界则是政府行使职权在客观上达到的结果或者状态体现，以及政府行使权能时受到的外部约束。因此，政府权能场域的边界与政府职能范围和权能事项是不同种属的问题，政府权能场域边界是种概念，政府职能范围和权能事项则是属概念；政府职能范围和权能事项是政府权能设置问题，政府权能场域边界强调的是政府行为的范围和政府权能结果问题。政府职能范围与政府权能场域边界具有密切的关联性，政府职能范围和权能事项不明确，就难以界定和研究政府权能达到的结果，但是，政府职能范围与权能事项的多少与政府权能场域边界的大小之间并不构成原因与结果的对应关系，政府权能的作用小、影响有限，并不一定是由于政府的权能事项少而引起的，在很多情况下，一些职能无限的政府，其权能影响达致的范围则非常有限，政府职能范围和权能事项与政府权能边界的关系形成正相关的情况十分偶然。
政府职能范围确定、政府权能场域边界明确，是有限政府的基本标志。当一个政府的权力、职能和规模都有明确的边界，都受法律的明文限制，能够公开接受社会的监督和制约，政府行为在超出法定界限时能够得到及时有效纠正，这样的政府就是有限政府。有限政府作为一种理念和具体的政治制度安排，它与无限政府、全能政府的区别在于“政府的权力有没有边界，政府职能的设置是不是依据法律规定；政府规模是否受到来自法律的明文约束；政府的权力、职能、规模在超出法定界限的时候，是否得到及时的纠正”。政府权能不仅受宪制和法律的约束，其权能更受社会权利、公民权利的制约。
政府权能场域的边界是政府权能作用程度的象征性标识，由于政府权能作用因素的复杂性，政府权能的作用无法用标尺精确测量，政府权能场域边界不可能像公路上的里程碑，能够准确无误地标识路程的距离；也不可能像经过勘定的准确标明一国领土范围的国界线，越界就构成侵犯其他国家领土主权的行为，因而，政府权能场域边界具有模糊性的特征。政府权能的范围在理论上是清楚的，宪法和法律为政府权力、社会权利和公民权利划定了明确界限，宪制框架为政府内部权力分工设置了制度依据，然而，在政府权能实现的过程中，这些法律上的约定往往变得模糊起来，只起着弹性约束作用。“宪法上必须为政治权威和政府开出一份权力的清单，但有的权力边界的适当模糊也是必要的。”
政府权能场域的边界不是固定不变的，它具有动态变化的特征。
随着社会的变迁，政府权能作用的时空在不断变换，政府权能的政治与行政生态环境在不断变化，因而，对政府权能限制的具体内容也在变化。20世纪之前，为了适应自由资本主义发展的需要，亚当·斯密、詹姆斯·密尔等政治思想家认为，政府的权力应该严格限制在“和平与秩序”这个极为有限的范围内。进入20世纪30年代以后，随着国家事务的迅速增多和应对资本主义经济危机的危害，“更夫式”政府的权力范围已经不能适应社会经济发展的需要，凯恩斯、罗斯福等人纷纷提出扩大政府权力范围的要求，主张政府权力应该有限干预社会和私人领域。“从生态学角度看，政府权能与其生态环境之间的平衡是相对的动态平衡，绝对的平衡只能是理论假设。由于政府权能系统与外部权力生态环境之间不断进行着‘输入——反应——输出——反馈——再输入——……’的交互作用，……政府权能系统与整个社会生态系统间常显示‘不平衡——平衡——不平衡——……’的动态关系格局。”
政府权能系统为了适应不断变化的社会经济环境，总是进行自觉和不自觉的调整，政府内部权力关系与权力结构在逐渐发生变化，在西方国家近代形成的议会至上的政府体制，逐渐转化为行政主导的政府权力结构。政府系统内部不同机关的权能边界随着权力关系的调整而不断变化。
政府权能场域的边界是政府权能在一个较长的历史时期内作用的表现，短期内或者仅从一两件事情上，无法判断政府权能是否越界。再者，由于政府权能作用的范围广泛，涉及社会经济生活的各个领域，再加上政府与社会、政府与公民权力关系的复杂性，人们很难判断政府权能在那些方面越界了、在那些环节越界了，因而，政府权能场域的边界具有非直观性的特征，人们只有通过较长时期的矫正、纠偏，才能确立与政府生态环境一致的权能边界。所以，汉密尔顿强调，“明智的政治家对于用不能遵守的限制来束缚政府是会谨慎从事的”，因为，设置使政府无法行使权能的法律规定，只能导致政府违法，而政府每次违犯基本法律都将损害一国宪法的神圣尊崇。也就是说，政府权能场域边界的非直观性，导致对政府权能限制性设置的困难，否则宪法和法律对政府权力规定的限制性条款就形同虚设。
二、政府权能场域的理论边界与实践标识
研究政府权能场域边界问题，离不开对这一问题的理论预设的研究。“所谓预设即指事物的产生是以预先设立的理论为胚胎而发育的结果，是不证自明的、超验的”。政府权能场域边界思想蕴涵于政府权力有限性的理论预设中，政府权能实践受有限政府理论的影响。因此，分析政府权能场域边界问题，必须厘清有关政府权力的相关理论认识。
（一）限制政府权力的理论主张
有限政府的思想发端于西方。亚里士多德关于统治者应受法律约束、“法律是最优良的统治者”、最好的政府就是法律统治的政府的思想，是有限政府的理论源头。有限政府理论的产生和发展直接源于近代古典自由主义的政治思想。通过限制政府的权力，避免政府权力对个人自由构成威胁，是近代以来有限政府理论的逻辑基点。因而，有限政府理论是“试图通过限制国家对社会生活的干预，来协调个人权利与政府权力之间的关系，在公民个人自由与政府权力的边界之间寻求平衡的政府理论”。从西方近代开始，这一理论绵延发展，至今已形成潜存于自由主义者的哲学思想、政治思想和经济观点之中的基本主张，总括起来，主张为政府权力（权能）设定边界是基于以下三个方面的理论预设。
第一，政府权力来源与目的性的理论预设：政府的权力来自于人民，而人民的权力是天赋的，其自然权利是任何人都不能随意剥夺的。
为了保障政府正当行使来自于人民的权力而又不损害并能够保护公民个人的自由与权利，有必要为政府设定权力界限。在近代政治思想家霍布斯、洛克、斯宾诺莎（Benedict de Spinoza）、卢梭等人这里，社会契约论是他们政治思想展开的基础，尽管他们的契约论在内容上有差别，但是，有一点是相同的，这就是人们让渡自然权力订立契约的目的是为了组成国家（政府），以使人们的权利得到保护。所以，格劳秀斯（HugoGrotius）把国家定义为是一群自由人为着享受公共的权力和利益而结合起来的完善的团结。斯宾诺莎更直接揭示国家与公民的关系，“建筑在法律上和自我保护的力量上的社会就叫做国家，而在这个国家的法律下保护着的个人就叫做公民”。洛克这个近代资产阶级“自由思想的始祖”，则明确强调只有在人们意志一致“同意的基础上，通过契约建立的政权才是合法的政权。
人们在订立契约时所转让的权力是有限的，而且受委托执行权力的政府，其权力的行使受到严格的限制。晚于卢梭半个世纪的自由主义政治学家贡斯当（Benjmin Gonstant）深受法国大革命的切肤之痛，指出卢梭不受限制的主权权力带来的专制后果，认为卢梭的主权说“创造了一种能够从他们那里夺走一切的权力”，那种绝对、无限的权力，不管落到什么人手里，不管是君主，还是自称是人民的代表，结果“它必定构成一项罪恶”。因而，贡斯当认为政治权力的权限与政治权力的归属及行使是两个问题，“人民主权所涉及的仅仅是政治权力的归属及其行使方式，而决不在任何意义上使政府能够合法地享有更大的权力。主权在本质上必须是有限的。这个限度就是个人的独立与存在。不论是民主的政府还是少数人控制的政府，政府都不应企图跨越个人权利所要求的界限”。否则，政治统治就会演变为专制统治。所以，“任何现世的权力都不应该是无限的，……人民的同意不能使不合法的事情变得合法：人民不能授予任何代表他们自身没有的权利”。政府必须在限定的权力范围内活动，必须以保障人民权利的充分实现为目的。诚如杰斐逊所说，“政府的原则是建立在人的权利基础上的，正是为了保卫权利，人们才诉诸建立政府”。
