政府作为社会存在体，也有自身的经济利益。政府的经济利益体现为政府机构有自身利益的需求，亨廷顿（Samuel P.Huntington）认为政府的“这些利益不仅存在，而且还相当具体。诸如‘白宫的利益是什么？
参议院的利益是什么？众议院的利益是什么？最高法院的利益是什么？’之类的问题，回答起来确有困难，但绝非完全答不出”。他认为，这些政府机构具体利益主要是经济利益，这些机构利益的综合就是美国“公共利益”的近似值。政府机构的经济利益应当受到限制，政府不应当成为追逐自身经济利益最大化的“共同体”。由于利益关系本质上是经济关系，是经济关系的具体体现，政府作为经济运行的宏观管理者与调控者，政府行为和政策对社会经济活动、社会经济关系及其运行产生重要影响，政府从根本上要维护并实现决定其经济基础的利益，政府在这个层面上的经济利益才是最主要、最广泛的利益存在。然而，政府维护其经济基础的利益也是有边界限制的，正如罗伯特·诺齐克（Robert Nozick）强调的政府应以尊重人的生命和权利作为约束自己的道德行为边际，政府不应该干预个人的自由与权利，但为了公共利益，个人利益应受到暂时的抑制。
政府不仅是一个利益体，而且也是一个经济行为体。政府应该有自己的利益，现代政府不可能游离于社会经济活动之外，政府的行为和政策对社会经济具有直接影响。但是，政府不是直接的经济利益人，政府不应当在直接的经济活动中寻求利益最大化，政府只是一个“公共经济人”。政府作为“公共经济人”所关心的是维系并支撑其存在的经济基础的现状与利益，而不是去关注个别市场主体的利益。
政府的诸多利益中唯政治利益为最重要之利益。政府的政治利益是国家权力体现的价值，它是政府在对内对外政治活动中的地位和作用来表现和获得的利益。尽管经济利益是政治利益的根源，但当政治利益成为实现经济利益的必要前提和手段时，利益主体往往会把政治利益作为第一需要，以取得权力来使经济利益得以实现和巩固。政治利益是政府的核心利益，政府一旦在政治上失去其应得利益，政府存在的合法性就面临直接的危险，政府面临着倒台的命运，就会被新的政治力量所替代；反过来，当政府暂时失去经济上的部分利益，政府可以利用政权的力量来重组自己的经济基础，弥补经济损失。政府的政治利益包括政府的制度利益、机构利益、活动利益和价值利益，其中，政府制度利益是最重要的政治利益。政府的制度性利益是政府长远的利益和可以预期并为社会信任的利益，政府的制度性利益与社会公共利益具有高度弥合性、一致性，制度性利益不仅决定政府的强弱，而且决定政府的好坏，“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱的政府，而且还是一个坏的政府”。因为制度化的程度决定政府制度与行为的规范化程度、自律化程度，也决定政府的权威和信誉。政府的机构性利益是政府作为社会公共权力机构具有的利益，是区别于其他利益集团、社会组织和个人的利益，政府行使公共权力、争取公共权力机构应得的利益是政府行为合法性的标志。政府活动性利益是制度利益的实现过程，政府通过制定政策、确立规则、实施决策、进行监督等活动来表达政府意图和制度目标，通过影响、导引、规劝、评判和制裁来实现机构性利益，并且为其他利益主体实现合法利益提供依据上与空间上的安全保障和条件保障。政府的价值性利益是政府评价性、判断性与选择性的利益需求，这一利益可能影响甚至决定政府未来的行为，也就是说，价值性利益不仅是政府对利益满足与实现结果的认同，而且标识政府将来做什么、怎么做。
由于政府常常以公共权力行使者的身份出现，因此政府行使公共权力时的利益往往表现为公共利益，“在一个复杂的政治体系中，政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面”。公共利益的实现必须有一定的制度条件与组织条件，“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益”。公共利益是公共机构代表的利益，但是，把公共利益看作就是公共机构的利益，实际上忽略了公共机构的自身利益。公共机构自身的某些利益并不一定就是公共利益，那些假以公共利益之名谋取的机构和个人私利，那些失去合法性的政府谋取的利益，显然不是公共利益。政府也有寻求自身利益的倾向，政府利益与公共利益完全一致是偶然，二者不一致甚至冲突则是常态。
政府虽然被认为是“共同体”的代表，但是，政府权力和利益与国家的权力与利益也常常不一致。“……把国家利益与统治阶级的利益加以简单的等同，从根本上否认统治阶级之外存在着其他的国家利益。
……这种观点的错误就是把实质和形式完全加以等同，认为既然国家利益实质上统治阶级的利益，那么这两者之间就不应该有丝毫的区别，因而否认国家利益中除了统治阶级的利益之外确实还包含着部分社会公共利益。”政府权力和利益与国家的权力与利益的不一致性，不仅仅因为国家利益具有一定的公共性，国家具有阶级职能和社会公共职能的双重性，更重要的是由于政府与国家是两个不同的主体，在不同的场域景下二者的利益不完全相同。拥有国家权力只是政府合法性的外衣，在政府利益与国家利益不一致时，政府总是先预考虑自己集团利益；当政府利益与国家利益冲突时，政府总是出卖国家的利益、民族的利益，以保全统治集团的利益。政府是一个利益行为体，当政府作为一个阶级统治集团的面孔出现时，它不仅有自己的经济利益，而且有自己的而非公共权力机构的政治利益。政府有自己的利益主张、有自己的集团意志，有自己的利益行为与方式，政府利益与国家利益、公共利益不一致在所难免。一个理性的政府总能把这些利益的不一致保持在冲突的范围内，而非理性的政府总是无法解决利益冲突问题而最终导致自己垮台。
政府是“权力组织体”、“社会行动体”和“利益行为体”，是从不同角度对政府特性进行的揭示。这里我们并不是对政府进行分类，而是对政府在不同场域中充当的角色、政府不同的特征，以及由不同角色决定的职责权能等问题进行研究。“权力组织体”说明的是政府这一组织体形成的基础，政府与其他组织的区别，强调政府作为组织体的特征是国家权力组织。“社会行动体”突出政府的社会特征和社会角色，以及政府与社会之间相互需要的关系，政府不仅是一个权力组织，而且是一个社会组织，是社会中最重要的行动体。政府既是“社会行动体”，“行动者”必定有自己的利益和为满足利益需求而付诸实际的政治行为、经济行为和其他社会行为。“利益行为体”是从政府行为方面概括政府角色与特征的，目的是为了区别政府利益与国家利益、公共利益和个人利益的不同，揭示政府利益存在的基础。因此，这三者是从不同角度对政府这一主体角色特征的揭示，政府这一主体具有的不同角色特征是政府在不同场域中体现出来的，这些角色特征是实际存在的。只有把政府放在不同场域中进行观察，才能揭示政府的不同特征；只有把政府权能与其依存的场域相结合，才能客观分析政府权能关系、揭示政府权能的作用与影响。
二、研究现状与文献综述
对政府权能场域问题进行系统专门研究的文献与着作尚不多见，但是，中外学者从不同角度对这一问题已有涉及，形成了一些与政府权能场域理论相关的研究成果，为系统研究政府权能场域问题提供了理论资源。从研究内容看，有的学者从制约政府的权力关系结构、有的从政府与其他主体的关系、有的从政府生态环境、有的从政府角色等角度对政府依存的场域问题进行了研究。从学科领域来看，政治学对政府权能、政府权能场域等问题研究的成果最多，涉及的问题如政府体制与环境的关系、政治系统理论、政治生态理论等都是对政府权能运行依存的场域问题的研究。政治学的分支学科，如政治社会学、政府生态学，对政府权能运行依存的场域问题进行了专门研究。社会学的权力场域理论，经济学的公共选择理论等都涉及对政府行为和政府运行模式的研究、对政府角色的分析。这些研究成果为系统研究政府权能场域问题提供了基础，是系统研究这一问题的重要学术资源。
（一）政治学对政府权能场域问题的研究
政治学对政府权能场域问题较早即给予关注。古希腊政治学家柏拉图（Plato）、亚里士多德（Aristoteles）在其研究着作中，通过对奴隶主贵族制国家政治制度的设计与分析，阐述了城邦国家的政府权能的场域基础。柏拉图认为人是城邦的政治动物，公民对于城邦所形成的依附性权力关系，基于分工之上的等级秩序，政治系统内部由于门望、自由身份和财富的不平等而形成的差异是城邦政府权能作用的社会政治基础。他认为城邦来源于必要的社会分工，能够体现正义的社会分工是理想国存在的社会政治结构基础，他依据城邦的基本制度、统治者的构成、统治者的品格和统治方式等，对政体进行了分类，从城邦内部权力关系结构基础上对政体进行了研究。亚里士多德从人与城邦关系的角度来分析城邦的起源、本质和目的，揭示城邦政府存在的权能基础是社会关系——人的合作关系，“政治自由与专业技能的结合是亚里士多德所设想的城邦的本质特征”。亚氏依据掌握城邦最高治权人数的多寡和政府的宗旨对政体进行分类研究，分析了每种政体的特性和存在的基础，以及政体变革的原因及其防止的办法等。
中世纪时代，由于基督教影响的扩大和教会体系的形成，出现了“上帝之城”与“尘世帝国”两个国家、“精神权力”与“世俗权力”两种权力，世俗政府的权能来自于神的旨意，只有在“上帝之城”和教会的关照下才存在并行使，世俗政府权能第一不能逾越自然法和人定法规定的樊篱、第二不能超出神法规定的边界。世俗政府的权能作用只能在“两个国家”、“两种权力”之间，来处理教会与国家之间的关系。奥古斯丁（Aurelius Augustine）、托马斯·阿奎那（Thomas Aquinas）等神学政治家按照神法规范的秩序来建构他们的政府权能场域理论。
宗教改革和文艺复兴时期，政治学在马基雅维里（Machiavelli）、莫尔（Thomas More）、让·布丹（Jean Bodin）等人开始在国家主权完整性和绝对性的政治理念下思考政府权能的场域问题，完成了政府理论研究从天国向尘世的转变。让·布丹明确指出国家必须具有主权，必须具有完全决定自己事务的权力，上帝以及自然法对主权者的限制不可能通过教会来实现，明确把教士置于国王之下，国王拥有认定宗教上虔诚与否的权力。因此，政府权能运行的基础就是君主→教士→臣民的等级结构，以及上帝→主权者→国家→教会的社会权力关系结构。
十七八世纪，绝大多数政治学家高举“主权在民”或“民主”的旗帜，以民主共和国为理想，以自由、平等、福利、正义为其追求的最高政治价值，但同时又出于对人性的幽暗意识，希冀通过自然法和社会契约来规限“利维坦”，限制和制约政府的权力。他们有的以自然权利理论为基础、有的以社会契约论为依据，在厘清国家与社会田垄的同时，来阐释政府存在的必要性、对政府权力制约的必要性，以及制约方式、制约模式等。因而，这一时期的政治学家大多是通过研究国家与社会、政府与公民等多重权力关系来阐述政府权能作用的基础，他们既在政府权能作用的外部因素所形成的权力关系结构上，又在政府内部的权力关系结构上，来设计政府权能作用依存的制度基础。
19世纪西方政治学是流向多变的年代，出现了自由主义、保守主义、功利主义等政治流派。在政府及其权能问题的研究上，有的政治学家反思此前的政府理论和政府实践，关注政府权能的政治资源和政府权能作用的连续性，如托克维尔（Alexis de Tocqueville）、埃德蒙·柏克（Edmund Burke）。有的政治学家则关注政府的功利性权能，如边沁（Jeremy Bentham）。有的认为维护和巩固社会有机体结构是政府权能的基本目标，从社会有机结构的变动需要来研究政府权能运行基础的变化规律，如孔德（Auguste Comte）、斯宾塞（Herbert Spencer）等。这一时期对政府权能问题的研究侧重于政府权能本身的大小、多少、有限与无限，研究的问题扩展到政府与社会的互动关系、政府的现实功用，论证的核心是政府权能应否干涉公民个人的社会经济生活，从论证理想的政府权能转变到说明现实的政府权能及其作用。
