在吕炜、张馨等人关于中国建立公共财政路径图的研究之上，高培勇（2007）提出了一个中国公共财政建设指标体系的总体框架。他将这一总体框架称为“一条主线、三项职能、四个层面、十大指标”，其中“一条主线”是指中国公共财政建设指标体系是以公共性（满足社会公共需要）为灵魂并以此作为贯穿始终的基本线索；“三项职能”是指该指标体系是按照资源配置、收入分配和经济稳定三项职能，作为基本定位；“四个层面”是指该指标体系覆盖了基础环境建设、制度框架建设、运行绩效建设和开放条件下的公共财政建设四个层面的内容；“十大指标”则给出了该指标体系的十个一级指标：政府干预度、非营利化、收支集中度、财政法制化、财政民主化、分权规范度、均等化、可持续性、绩效改善度和财政国际化。
根据这一总体框架，高培勇（2007）认为，“要真正步入公共财政制度的新境界”，需要在以下五个方面努力：
第一，以公共性为取向，以均等化为主线，进一步加快财政覆盖非国有部门和农村、农民、农业的进程。
第二，坚决退出长期处于“越位”状态的竞争性领域，让财政腾出手来专注于公共性支出，从而补足长期处于“缺位”状态的基本公共物品和服务事项。
第三，以建立健全财政预算法制为基础，进一步规范财政收支行为及其机制。
第四，加强各级人民代表大会对财政收支运作的监督。
第五，按照“以支定收”的思维，在严格界定履行公共服务型政府职能需要的基础上，重新评估并界定政府收支占GDP的比重数字，实现政府与市场的统筹、均衡发展。
三、我国财政的“公共化”改革
1978年十一届三中全会以来，我国开始了伟大的改革开放进程，经济体制开始逐渐从计划经济向市场经济转轨，相应的财政制度也开始从计划经济时代的生产建设型财政向着公共财政的方向转变。如果用三个字来概括我国财政制度的改革，那就是“公共化”。
这一财政公共化改革的进程，沿着三条主线进行：第一，国有企业改革、国有资产管理体制改革；第二，财政体制改革；第三，预算制度改革。在这三条主线中，国有企业改革与国有资产管理体制改革的主要内容是财政从一般竞争性生产建设领域中逐渐退出，对国有企业实行所有权与经营权分离，实行政企分离和政资分离，即国家的社会管理职能与国有资产所有者职能双重职能的分离；财政体制改革的主要内容是财政分权与分税制改革，使地方财政获得更大的自主权，实现各级政府之间的最优分工和各地区提供基本公共服务能力的均等化。国企改革、国有资产管理体制改革、财政体制改革以及与之相配套的税制改革是建立公共财政制度的必经之路，是财政公共化改革的基础。然而，财政公共化改革的核心是政府预算制度改革，其主要内容是包括公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性基金预算在内的复式预算制度的建立与规范化管理，以及部门预算、绩效预算、国库集中收付等预算制度配套改革。
（一）国有企业改革与国有资产管理体制改革
在改革开放之前，国有企业存在着严重的政企职责不分、所有权和经营权不分、国家的社会经济管理职能与国有资产管理职能不分（政资不分）的问题。在计划经济的背景下，国家实行生产建设型财政，对国民经济大包大揽，政府不仅掌握国有资产所有权，而且控制经营权，导致企业没有自主权，缺乏自生能力。
财政的公共化改革首先就是要改变这种由于生产建设型财政导致企业缺乏经营自主权的局面。从1978年10月，四川省率先在6家地方国营企业实行向企业“放权让利”，扩大企业经营自主权的试点工作开始，我国拉开了至今已持续30年的国有企业改革和国有资产管理体制改革，大致经历了四个阶段：
1．第一阶段（1979-1986）：扩大企业经营自主权在总结四川省试点工作经验的基础上，1979年7月，国务院下达了包括《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》在内的一系列改革国企管理体制的文件，旨在逐步扩大国营工业企业的自主权。企业在国家计划约束下，取得了一定的生产自主权、原料选购权、劳动用工权和产品销售权等权利。到1980年底，全国有6000多家大中型国营企业进行了扩大经营自主权改革，占全国预算内工业企业数量的15%，产值占60%。（汪海波，2005）为了进一步继续和深入扩大企业自主权，从1981年开始，国务院明确提出了实行工业经济责任制的要求。所谓经济责任制，是在国家计划指导下，以提高社会经济效益为目的，实行责、权、利紧密结合的生产经营管理制度。
国家对企业实行经济责任制，在分配方面主要有三种类型，即利润留成、盈亏包干和以税代利、自负盈亏。企业内部实行经济责任制，是把每个岗位的责任、考核标准、经济效果同职工的收入挂起钩来，实行全面经济核算。
在扩大企业经营权的同时，中央政府从财政的角度进行了两项重要的配套改革，分别是“利改税”和“拨改贷”。
1980年底前后，财政部先后印发了《关于1980年在少数工业企业进行利改税试点的意见》和《关于国营工业企业试行以税代利的几项规定》，开始实行以税代利的试点工作，有400多家工业企业参加了试点，取得了较好的效果。在两年的试点工作后，财政部于1983年召开了全国利改税工作会议，国务院批复了财政部《关于国营企业利改税试行办法》，在全国范围内推行第一步利改税，即税利并存的制度。对国营大中型工业企业的实现利润，一律按55%的税率征收所得税，税后利润一部分根据企业不同情况采取递增包干上缴、固定比例上缴、定额包干上缴或交纳调节税等办法上缴财政，一部分按国家规定的留利水平留给企业。
据统计，到1983年底，实行利改税第一步的国营工业企业共有26500户，为盈利企业总户数的94.2%。1983年，全国实行利改税的国营企业新增加的收入，以税金和利润形式上缴国家的部分约占70%左右，企业所得约占30%左右，其中用于职工奖励基金的部分约为8%。（汪海波，2005）但是第一步利改税遗留了一个重要问题，就是税利并存，即企业在缴纳税收之后，仍需向财政上缴利润，与财政之间存在包干或分成的关系。为了改变这种税利并存的局面，实行单一的征税制度，1984年9月，国务院批转财政部《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》，决定从1984年10月开始在全国推行第二步利改税，即将企业应上交国家的财政收入分别按11个税种向国家交税，税后利润留给企业使用。
利改税改革是我国财政公共化改革进程中无法回避也无法绕过的一项改革，尽管存在着种种弊端，但是它在方向上是正确的，在其基础上形成了包括20多个税种的体系，对于我国后来建立市场经济体制和推行分税制改革起到了积极作用，并提供了丰富的经验和教训。（林毅夫、蔡昉，1999）另一项改革是“拨改贷”。从1979年开始，一部分中央预算内基本建设投资由财政拨款改为贷款的工作在纺织、旅游、电力等行业和全国28个省、自治区、直辖市展开。在试点经验的基础上，国家计委、财政部、中国人民建设银行于1984年12月联合发布了《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，决定从1985年开始，凡是由国家预算安排的基本建设资金全部由财政拨款改为银行贷款。
拨改贷改革对于我国财政制度公共化改革的意义在于它标志着计划经济下财政的生产建设职能逐渐弱化，基本建设的投资主体逐步由财政转变为企业。
2．第二阶段（1987-1992）：推广承包经营责任制，成立国有资产管理局利改税改革一度取得了较好的效果，但由于所得税率高，使得企业负担太重，而一些企业则利用财务管理制度的不健全，采取各种方法增加生产成本，减轻税负。其结果是政府税收并未多得，而工业企业利润从1985年8月至1987年3月连续20个月滑坡。（杨启先，1993）在这种背景下，国务院决定在1986年试点的基础上，在全国大中型企业推广承包经营责任制，此外对小企业还实行股份制和租赁制试点。其中承包制是最主要的形式，据统计，截至1987年第二季度，实行承包经营的预算内工业企业33312户，占企业总数的90%。（林毅夫、蔡昉，1999）为了配合承包制改革，中央政府在财政制度上进行了两项重大的改革探索，分别是“利税分流”和“基本建设投资基金制管理”。
1989年，财政部、国家体改委联合发布了《关于国营企业实行利税分流的试点方案》，对试点地区实行“税利分流、税后还贷、税后承包”，其中“税利分流”是将企业实现的利润分别以所得税和利润的形式上缴，并减轻税负，取消国有企业调节税，降低所得税税率；“税后还贷”是将原先银行专项贷款的“税前还贷”改为税后还贷，取消按还贷利润数提取福利基金和奖励基金的规定；“税后承包”是指采取多种形式承包的办法上缴税后利润。“利税分流”是国家财政与国有企业利润分配体制上的一项重要改革，既发挥了承包制的激励作用，又起到了所得税的杠杆作用，为日后的税制改革与建立现代企业制度奠定了基础。
1988年，国务院批转了国家体改委的《深化经济体制改革的总体方案》，提出对国家预算内基本建设投资，开始实行基金制管理，使重点建设有稳定的资金来源，同时也约束基本建设投资膨胀。中央基本建设基金，由国家确定的几项中央预算收入和定额拨款构成，并在财政预算中列收列支，专款专用，年终结转，周转使用。特别强调，经营性建设的投资实行有偿使用，要建立严格的投资管理、使用和回收的责任制。基金制管理是对原拨改贷政策的重要发展。
承包制的推行，增强了企业活力和积极性，取得了较好的经济效果。
1987年和1988年工业增长速度分别为14.1%和20.7%，企业实现利润和上缴税金增长速度分别为8%和18.2%，亏损面逐年下降，经济效益明显提高。
（郑志国，2004）但是实行承包制在扩大企业经营权的同时，也导致了国有企业工资侵蚀国有利润的现象，国有资产流失问题日益严重。
在此背景下，1988年1月，国务院决定建立国家国有资产管理局（以下简称国资局），把国有资产的产权管理职能从政府的社会经济管理职能中分离出来，将包括国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资与收益权、资产处置权在内的国有资产管理职能赋予国资局统一管理。国资局作为国有资产的代表者，是国务院专门管理国有资产的职能机构，其任务是对我国境内外的全部国有资产行使管理职能，重点是管理国家投入各类企业的经营性国有资产。
国资局于1988年9月正式成立以后，主要进行了调查研究、摸清家底，国有资产评估，参与承包制发包工作，建立国有资产年度报告制度等八项工作。（汪海波，2004）对于我国财政公共化改革的进程而言，成立国资局的意义在于，它在一定程度上体现了国家的社会管理者职能与国有资产管理职能双重职能的分离。
3．第三阶段（1993-2001）：建立现代企业制度
承包制的推行，直接产生了以下两个问题：一是企业在承包期内的行为过于短期化，而不考虑长期利益；二是企业包盈不包亏，也就是盈利时企业可以得到各种好处，而亏损最终仍然要由财政来承担。这两个问题归根到底还是在于，承包制没有真正实现政企分离，企业没有真正成为自主经营、自负盈亏的微观主体。
1993年11月，党的十四届三中全会做出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了建立社会主义市场经济的总体改革目标及社会主义市场经济的基本框架，并明确了国有企业改革的目标：建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为实现这个目标，必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向所有企业都要向这个方向努力。
