预算民主恳谈既是改革预算过程的新形式，也是学习公民知识的新课堂。通过民主恳谈可以检验政府的预算安排是否得当，可以了解民意支持的程度，至少也能取得相互沟通与理解的效果。基层干部的民主习惯也不断形成，民主执政的理念得到进一步增强。预算的安排与所有百姓的生活相关，为他们的意愿表达提供了另一条路径。同时，百姓们通过聆听和表达，通过共同关注社会公共事务，从当初的急躁、抱怨和争执，转向妥协、商讨和宽容，公众的民主意识和民主观念不断提高，开始形成真正意义上的公民群体。这种生长于制度之外的民主形式，还为现行制度内的民主成长提供了土壤和养分，为激活人大制度奠定了基础。
（2）公众参与促使预算走向公开、细化
预算公开包括两个层次：一个是向代议机关公开，接受代表的审查和监督；一个是向公众公开，以保障公众的知情权、参与权与监督权。公开、透明是预算的最基本要求，除少数关系国家安全、国防、外交等公益以及个人隐私、商业秘密等私益项目外，都应该公开。西方国家把公布公共支出信息作为政府的一项法律义务。美国1966年开始实行《信息自由法》，20世纪70年代又订立了《联邦政府阳光法案》，对支出预算分类、具体支出项目等都以一定形式向社会公布。例如，每年美国总统送请国会审批的正式预算文件，除年度预算书、预算分析书、历史资料表、政府预算附录和预算制度及概念说明外，还包括联邦预算的公众导读，上述文件所涉内容细化至具体预算项目，除必要保密信息之外，都向社会公开。北欧五国也是财政透明度比较突出的国家，瑞典1949年就制定了《新闻自由法》，1975年把“信息自由”作为公民的四项基本人权之一。我国只是在宪法层次规定了人民对人民代表的监督权，未通过一部专门的信息公开法明确人民的知情权和监督权，如人民对人大的监督，政府向人民公开公共支出信息的法定义务，政府向人大公开支出预算详细信息等。
此外，预算是具有特殊效力的规范性文件，许多国家还效仿法律程序，对预算审批结果予以公告。例如，依据俄罗斯预算法典的规定，每年联邦议会将联邦预算作为法律予以批准，而且除保密条款外，批准的预算和预算执行情况报告必须在公开的出版物上公布，将有关预算问题的决议公之于众。在我国人大会议期间，只有代表才有权力接触预算案。预算案媒体所能发布的，仅是干巴巴的人大批准预算决议和略带说教的预算原则和政策。
在我国，无论是立法机构，还是预算研究的专家学者，以及媒体和普通老百姓，没有人能搜集到支出预算的全部信息。即使是政府部门内部也只有少数几个部门真正清楚预算支出情况。曾有人对西北三个贫困县的预算情况做过调查，得出的结论是县级预算的真实情况只有3个人掌握：财政局长、县长和人大主席。政府支出的预算资料当做机密文件封存，公众根本无法看到，这不仅导致公众失去对预算的监督乃至对政府活动的监督，而且也使预算民主的研究处于纸上谈兵的状态。普华永道在2001年1月发布的关于“不透明指数”的调查报告中，选择了腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制五个方面对“不透明指数”进行评分和排序，中国在所调查的35个国家和地区中被列为透明度最低的国家，“不透明指数”高达87，远高于最低的新加坡（29）和美国（36）。
温岭预算民主恳谈的初审环节把公众吸收到了预算审议的过程中，因为有公众的参与就不得不对预算提出了公开、细化的要求。预算方案在人代会召开之前提前一个月就发放到了人大代表和其他参与者手中，他们可以把预算方案带到单位、带回家里，因此，预算方案其实是向全镇公开。参与式预算的基本要求是制定整个镇政府的详细预算，并为人大代表和与会者提供更清晰的预算草案，每一项支出的具体子项目无保留地全部公开，这使得公众对政府在本年度怎么花钱、钱花在哪里都清清楚楚，这样他们才可能理解并提出意见。在实行之初，温岭市新河镇的人大代表就质疑：“预算条目太简单了，我们根本不知道这些100万元究竟花在哪里了。”这样的质疑如果得到采纳无疑有利于政府预算报告的细化与严密，有利于因预算编制粗糙造成财政资金浪费现象的减少。这也督促政府投入更多的时间、精力和专业知识与技术，将预算变成既专业又能让人明白的预算。
（3）公众参与为地方公共产品的偏好显示提供了新机制
政府编制财政预算难免会从自利的角度出发，倾向于将财政资金更多用于能够体现自身政绩的方面，这样就会一定程度地造成民生与公共服务资金投入的减少。让所有利益相关者参与政府的决策才能够让政府的决策和公民的利益吻合。泽国试验是“政府提供菜单，由公众点菜”这样一个公共产品供给模式。在这一供给模式里，公众真实的消费偏好得以充分地表达，公众不再是听任政府按照自己的想法提供公共产品的消极消费者。特别是，在一次民意调查之后，增加讨论环节，最大限度地避免了公民参与不完善带来的决策失误。参与式预算启动以后，整个镇居民的生活质量以及公共服务的提供都有很大改善。人大和镇政府将更多的时间投入到公共服务上来，如修建道路、提供清洁的饮用水、学校条件的改善、垃圾的清理、增加社会保障、维护社会治安，等等。他们为居民提供了比以前更多的公共服务，这些服务尤其使那些最需要的社区获得了收益，使公共服务的提供更加公平。2007年4月3日新河镇人代会举行预算民主恳谈会，该镇人大代表就在会上提出：“政府对于饮用水工程补贴仅30万元，是不是太少了？社会救助补助24万元，应该增加。”镇政府提出将政府行政运行经费减少6万元补充到社会救助，这样的修改方案经代表表决得到通过。这无疑是强化代表审核政府预算权力、促进民生的鲜活例证。
（三）预算民主恳谈面临的挑战
预算民主恳谈在完善预算决策和推进基层民主治理方面取得了重要的进步，但同样也存在一些问题，这些问题的出现和改革不成熟有关，也与制度本身的固有缺陷有关。
1．公众或代表过于关注自身利益
大家对中短期公共投资项目感兴趣，缺乏对长期计划的关注，对于预算资金的分配，各方人大代表都有自己的算盘，这就很难使人们参与讨论涉及整个镇未来发展的计划。来自各个村的代表对所在村的问题非常关注，并不注意和其他村之间的联系。2008年2月24日下午，新河镇人大会场就出现了一个意外事件。部分代表提出的“关于增加塘下片教育资金投入”的议案并没有被人大主席团采纳。满脸通红的十几名代表以退场表示不满。一名退场的人大代表说：“预算里修建公园投入350万，为什么不调整一部分资金在塘下建设中小学？”镇政府的回答是，塘下的中小学涉及一个搬迁方案，不是单纯投入资金的问题。在镇党委书记和镇人大主席的劝说下，这些退场的代表最终返回会场。最后，参加票决的两个预算修正案都因为反对票超过半数而没有获得通过。这一方面说明那些没有代表公共利益的预算修正案不会通过；另一方面也说明，一旦人大代表成熟起来，学会用互投赞成票等手段来维护自己利益的时候，更多非代表公共利益的决策会出台。
2．基层政府的权力缺少制约
在中国的政治结构中，镇政府是最低层级的政府。基层权力结构的实践与宪法和法律的规定存在很大的差异。从理论和法律上讲，在新河镇，人大是立法机构，镇政府则是行政机构，是立法机构的执行机构。但在实践中，行政机构的权威超越了立法机构，这就降低了权力机构的权威性，基层人大的权力被边缘化。虽然在温岭的预算民主改革中，人大会议闭幕以后预算审查委员会转变成常设的财经工作小组，作为日常的监督机构，但面对掌握大量政治和行政资源的镇政府来说，它依然是弱者。
3．预算民主恳谈存在技术限制
预算民主恳谈还存在着一些技术性的限制，例如预算编制的转型、投票程序的设定、预算知识的普及以及参与范围的扩大等。这些技术限制在很大程度上影响了预算改革的成败。就目前而言，邀请学者和专家进行预算知识、代表权利等方面的培训是非常及时和必要的，这将有助于提高预算改革的效益。而且，培训者作为第三方所处的超然地位能够有效地在参与者和政府官员之间建立信任，发现问题。但是，专家学者在推动基层改革的过程中，应该遵守一条原则，即尊重基层政治实践的实际，避免设计出理想化的改革方案而无法满足地方改革的实际需要。
4．精英推动的预算民主恳谈缺乏可持续性
地方政府改革和创新的最直接动因是面临的危机情境，以及改革者个人力量的推动。一旦危机消除，或者改革者的位置发生变化，这些创新的制度设计就面临着可持续性的问题。这也是中国基层各种类型改革和创新面临的共同问题。
温岭地方官员并不讳言“参与式预算”改革存在政绩驱动，他们很看重“中国地方创新奖”。然而，官员的政绩驱动只是改革动力的一支。人大监督政府预算在某种程度上支持了政府的工作。人大代表参与预算后，百姓理解了预算的制定过程，不会好坏都来骂政府，部门领导也不会再找镇长“批条子”。另外，政策法规在制定前增加了一个倾听民意的过程，获得民众的认可之后，就比较容易贯彻下去，政府的形象也会得到提升。仔细分析基层政权的权力结构安排，也许可以看出预算改革更深层的动力机制。
（四）预算民主：预算改革的方向
1．民主是预算的本质
由历史观察，民主与预算可谓相伴而生。最为典型的是预算母国英国。
1217年约翰王被迫签署《大宪章》，第12、14条规定，非经贵族和僧侣的代表会议同意不得征收代役金或补助金；经过“光荣革命”后，英国1689年的《权利法案》和1701年的《王位继承法》重申，国王不得随意征税和支配税收，并规定征税收入和使用预算支出都必须征得议会的批准，采用按年度分配收支，在年前做出计划，提请议会审批和监督的办法；1789年依据《综合基金法》，设立“综合基金”，国家所有的收支都纳入基金统一管理；1822年议会要求财政大臣须每年提交全部财政收支的一览表，供议会审查批准，财政大臣用来收纳财政文件的大皮包（Budget）也演绎为预算的专有名词。预算在与王权的斗争中产生和发展，并且成为支撑现代民主的重要制度之一，但是形骸化的预算不过是一堆废纸，预算作为民主工具价值的发挥取决于预算本身的民主化。
预算从经济和技术层面上看是政府收支对比的计划表，是现代经济社会配置资源的机制，通过政治程序确定的预算首先决定整个社会资源在各部门之间配置的比例和结构，因而决定财政配置资源的规模和方向。究其本质，预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是作为配置资源的公共权力在不同主体之间的分配，是一个制衡结构和民主政治程序。
公共预算的进化很大程度上得益于技术上的创新，例如分项列支预算、零基预算、计划项目预算、绩效预算，等等。但是，预算的民主化不应该是以技术的改进，而应该是以民主治理的理念为核心，实现国家治理和公民权的统一。从上个世纪90年代以来，中国政府开始重构公共预算体系。重构的过程主要体现为一系列技术上的创新，例如零基预算、政府采购制度、国库集中支付制度、绩效预算，等等。改革者们希望通过规范预算的编制和执行来理顺财政部门与各支出部门之间的关系。然而，中国的预算改革，不但需要技术上的革新，更需要通过预算过程的重构来理顺公民、人大和政府之间的关系。
2．温岭实施民主预算的基础
从预算过程分析，民主应体现在预算编制、审批、执行以及决算等全过程。预算民主构建的中心应是代议机关预算审批权。因为通过审查与批准预算法案，一方面代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而形成威慑政府的一种有力手段；另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与主持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。
温岭的做法基于此，又超越了代议机关对预算的控制，它把公众吸收到了预算编制和审批的环节，把公众的意志反映到了政府预算过程中，这就是参与式预算在温岭的实践。温岭的做法暗合了世界预算改革的潮流，又有其自身发展的基础。
