（二）基于“有限财政”理念下的中国新型农村社会养老保险制度设计和创新
基于以上的风险因素分析，中国农保制度的建立和其能否可持续发展受到诸多的挑战。因此关于我国新型农保制度的构想，作者认为杨翠迎和米红提出的“有限财政”的政府责任理念，是在比较好的结合了中国的人口发展规模、财力和农民的缴费能力的情况下提出的对政府责任的定位。同时，从制度可持续发展的角度，作者认为现在不仅是覆盖到2020年问题，也不仅是单独考虑农村地区养老保险制度的问题，而应该是从时间上考虑的更长，应该把城镇和农村结合起来考虑的问题。米红教授提出的从覆盖到衔接的“三步走”的社会保障理论框架，应该是比较好的设计了到2050年为止，如何从目前城乡二元的分割体系走向未来和谐的社会保障体系的制度框架。他认为建立一个适合中国国情的社会保障制度要体现“广覆盖、分层次、有差别、可持续”的特征，而且其核心应体现在新型农村社会保障制度的建立上。以此平稳地实现2020年全覆盖的目标，最终在2050年实现和谐的社会保障体系的蓝图。
1.“有限财政”责任涵义
所谓“有限财政”就是指政府对农保所提供的保险费补贴和承担的养老金支付风险是在特定人群与特定时段内的一种限额限时责任，它是基于我国农村人口结构、人口发展阶段和人口变动特征以及未来我国城乡经济发展的区域特征和中央财政转移支付能力的发展预测分析等因素，在科学的精算和预测方法下进行测算的，确保政府的财政责任在有限的时段内安全地、无风险地渡过人口未来的养老金领取高峰期。“有限财政”责任理论的提出与研究，既考虑到了目前政府财政资金不足、农村居民的缴费能力较低的现实情况，又以我国农村1950-1958年及1962-1973年的两次生育高峰期出生人群的养老问题为着重研究对象。“有限财政”并不与财政对养老待遇终身享受承担基金支付的兜底作用相违背。
2.基于“有限财政”理念的中国农村养老保险制度创新和优越性
基于“有限财政”理念的中国农村养老保险制度创新可以从以下几方面来理解：
第一，农村养老保险属于缴费型社会保险，政府必须承担责任，但是政府责任是有限的，是适度的，对将来发生的风险必须是可以掌控的。主要体现在应该充分考虑到政府财力有限、农村人口规模大、未来经济发展的不确定性因素等风险，保证政府对农保制度的财政投入应该是在政府财政能力可承受的范围之内的；制度设计中，政府的财政补贴主要分成三部分。一是在缴费期间的进口补贴，进口补贴是政府按比例对45～59岁农民进行补贴，计入统筹账户，目的是用来增加农民参保的积极性。如根据已有调查，如果政府进行适当的补贴，农民的参保意愿大幅度提高。二是针对60岁以上农民在领取期的出口补贴，出口补贴用于补齐个人账户积累额度的能够领取期间与平均预期寿命应领期限之间的差额，考虑到预期寿命已经延长，并且用来提前化解部分财政风险，由国家进行补贴。三是用来弥补通货膨胀等因素而造成的财政缺口补贴，一方面是弥补制度设计中每年领取额是相等的的制度缺陷，根据物价指数进行浮动，另一方面，如果有部分地区发生突发性事件，如2007年底发生的雪灾、2008年发生的汶川大地震，造成部分农民不能按时缴纳参保费用，就可以由政府进行财政补贴。
第二，政府承担的责任应该是分群体的，保证能让新型农保制度中数量最大、最有影响的人安然渡过养老期。由于我国农村在1950-1958年及1962-1973年经历了两次生育高峰，作者认为应该重点解决这些人群的养老问题。同时综合对我国不同农村区域社会经济条件和人口特征的分析，作者提出以未来45岁以上农村人口作为新型农保度的主要参保对象，到60岁开始领取。之所以选择45岁以上人员为重点推进群体的原因如下：首先，养老保险制度建设不同于医疗保险，其是对农民收入的未来保障，有较长的制度执行期限。且45岁以上群体的参保意愿强于低年龄段的群体。其次，所有群体的均衡推进模式会对财政造成较大压力。分年龄、分群体的非均衡推进模式可以一定程度上转移财政支付压力，后置给付。而且，对于45岁以上的计划生育户群体（根据本课题组对不同农村区域人口结构的研究，其计划生育户约占农村总人口的40%～70%），中央财政有政策补贴，可与中央配套制度相结合变“到期补助”为“即期投入”，更能减轻地方财政压力。因此，作者认为以45岁以上计划生育户为主要参保对象，结合回乡农民工群体、被征地农民群体、村干部群体等这些已经有不同的财政补贴的群体，可以逐步建立新型农保制度，并为到2020年动态覆盖城乡居民的社会保障制度体系奠定坚实的基础。
根据预测，两次生育高峰人口到2008年正好是35～46岁和50～58岁，如果实行新农保，可以先覆盖第一批生育高峰人群，而第二批生育高峰人群将在未来15年逐步覆盖；到2020年时，第一批生育高峰人群已经都进入到领取期，而第二批高峰人群已经全都进入到新农保制度内；到2050年，第一批生育高峰人群的养老已经基本结束，而第二批高峰人群也即将全部度过养老时期。
至此，数量最大、最有影响的人基本安然度过了养老期。
第三，政府的责任是分时间段的，财政的投入预算也是要保证在两次生育高峰带来的养老人群的养老金的无风险支付。
基于“有限财政”理念的中国农村养老保险制度，主要有以下优越性：其一，制度可持续性强。由于国家对参保农民进行补贴，农民的参保意愿会因此加强，从而参保人数会增加，退保人数下降，最终增强了农保制度的可持续。
其二，有限的缴费水平在农民可承受的能力之内。对45岁进入的参保人，同样，根据测算，我们一般实施上一年的农村人均纯收入的8%为标准，从比例上看，应该在农民的可承受能力之内。其三，保障水平能够满足基本生活需要。由于采取个人缴费和国家补贴相结合的形式，有个人账户和统筹账户，虽然保障水平是有限的，但是根据设定的标准，如低保线上浮30%，或农村人均纯收入的20%～30%，应该可以满足基本生活需要。之所以选择以上领取标准，是因为新型农保制度是一项后发制度，在此之前已经有农村低保、新型农村合作医疗、被征地农民养老保险等项制度相继出台。因此，本课题组在以往为北京、天津、宁夏、青岛、嘉兴等地新型农村养老保险制度设计的过程中，基于大量的问卷调查、数据挖掘和聚类等定量和定性的研究，分别就该问题从农村人均纯收入和农村最低生活保障线两个指标进行了深入的分析，并综合不同农村地区个人缴费意愿和政府有限财政责任、基金风险控制等因素的综合研究，作者认为60岁以上农村老人的待遇领取标准应以农村最低生活保障线的130%或农村人均纯收入的20%～30%是最适宜的。其四，既体现了政府的责任，财政压力又在政府可承受的范围内。由于政府的责任是分人群和分时间段的，财政的投入预算主要也是要保证在两次生育高峰带来的养老人群的养老金的无风险支付，所以这种限额限时的有限财政投入比起完全财政投入对政府的压力应该小很多，经过预测在政府可承受的范围内。
综合来看，“有限财政”是广覆盖、分层次、有差别、可持续的养老保险制度的阶段性体现，着重的就是针对现行农村养老保险制度的面临的问题和缺陷，在中国人口老龄化的趋势下，能够无风险的建立、实施和推行，并在2020年实现城乡覆盖，并最终实现社会养老保险制度的城乡统一。
