围绕着社会公平这个核心，新公共行政提倡代表性、回应、参与和社会责任感；还特别鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以“顾客”为中心。但这一模型虽然可以引起热烈的讨论（Page，R.S.，1969），却从来没有被广泛地接受成为公共行政的模式，（康特妮，马克·霍哲和张梦中，2001）在理论上让人耳目一新的NPA，在实践方面的进展却差强人意，原因除了资本主义价值观的内在矛盾、社会公平概念的模糊之外，还有很重要的一点，即新公共行政模型的执行需要更广泛的制度变化，要求决策分权和服务提供的分权以及将权力和权威从选举官员那里转移给行政管理者和公民。但新公共行政学对具体制度变化缺乏仔细的说明，相反可能由于“缺乏概念上的连贯性、没有明确的宪法基础，没能生根立足，容易被反对者当作仅仅是一种情感的爆发而不予理睬”（戴维·米勒，韦农·波格丹诺，1992，p.613）。
价值导向归于“沉寂”的同时，更有效率导向倾向的“公共行政学”——新公共管理却有了重大进展。“与传统官僚体制相关联的术语是集权、内部效率、规制、稳定性等；与新公共管理相关联的术语是分权、市场化、顾客导向、绩效评估、灵活性等。然而在这些‘新鲜’术语背后，‘效绩’仍然作为重要的评判标准。在新公共管理模式的‘字典’里，‘效绩’的本质内涵就是‘花费更少、获取更多’。立足于高效政府这一目的，新公共管理找到了按照私人部门管理模式来置换传统管理方式的管理思路。”（王丽莉，2004）新公共管理论点表现为两方面的主张：采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，以提高公共管理水平及公共服务质量；以企业家精神改造政府，对科层制进行彻底的变革。其中第一方面的主张在英国有更多体现。英国学者克里斯托弗·胡德（C.Hood）将新公共管理内涵及特征刻画为七个方面内容：向职业化管理的转变、标准与绩效测量、产出控制、单位的分散化、竞争、私人部门管理的风格、纪律与节约（Hood，C.，1991）。贝维尔、罗茨等也指出新公共管理有如下几个中心学说：以管理而非政策为焦点，以业绩评估和效率为焦点；将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构；准市场的使用和合同承包以培育竞争；一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格（Bevir，M.，Rhodes，R.&Weller，P.，2003）。英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。例如，英国电信基础设施和电信服务都曾经是被少数企业甚至一家企业垄断的，低效、高价也引起了公众的不满。在20世纪80年代英国政府着手对这一垄断性国有行业进行改革时，曾极力改变不列颠电信（BT）的国有特征，并为其引入竞争者，改变管制方法，以期开辟一条“独家垄断-双头垄断-多家竞争”的路径。在政府管制重点走向保证互联互通的前提下，移动通信、IP电话的进入使得政府一直期望的多方竞争局面终于形成；价格下跌而消费者的满意度提高。相应于市场竞争机制的引入，英国政府的管制机构和管制方式也发生了变化。OFTEL这样的准政府管制机构得以成立，管制的重点从“对垄断的管制”转向了“对竞争的管制”，而白厅的工作重点则由直接管理转向政策咨询。
相对于英国，美国的“新公共管理”理论着眼点和改革入手点更多在于政府改革方面，集中体现了NPM的第二类主张。奥斯本和盖布勒描述了“企业化政府”的十大特征：“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争；它们把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民；它们衡量各部门的实绩，把焦点放在后果而不是投入上；它们行为的动力不是来自于规章条文，而是来自自己的目标、自己的使命；它们把服务的对象重新界定为顾客，让顾客有所选择，选择学校；选择培训计划，选择住房；它们防患于未然，而且不是在问题成堆以后才来提供各种服务；它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱；它们下放权力，积极采取参与式的管理；它们宁可要市场机制而不是官僚主义机制；它们关注的中心并不简单是提供公共服务，而且也向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂，使之行动起来解决自己社区的问题。”（戴维·奥斯本，特德·盖布勒，1996，p.21）克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府运动”（Reinventing Government Movement），其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理（陈振明，2000a）。从1993年1月到2000年9月，裁减联邦公务人员426200人，14个内阁部中有13个部得以瘦身，这使克林顿政府成为自从艾森豪威尔政府以来，政府规模最小的一届政府。在这个理念的指导下，施行了近三分之二的NPR的政策建议，节省开支1360亿美元；裁汰了政府职权范围之外的部门，解除了640000条机构内部规则；裁撤了2000多个过时的部门，废除了250多个无效的项目和机构；改革了政府采购方式。截止2000年，30多个政府部门通过了由第三部门进行的顾客满意度测量，这种方式在2001年已经覆盖了100多个消费者领域（范时杰，2008）。
在英国、美国、澳大利亚和新西兰等国家的推动下，新公共管理的实践模式逐渐演变成一股全球性的制度创新浪潮，成为治疗理性官僚制弊端的常用处方。但“由于价值关注的终极性、多元性与现实行动的妥协性、选择性之间的张力不能根除，制度价值和组织实践之间相互矛盾的某些地方却因新公共管理运动的深入而日益凸显”（黄健荣，杨占营，2004）。尤其是它对国家和社会的界限过于刻板，过于强调改革的市场模式（如顾客至上、分权、放松管制、绩效评估等），这种对市场机制过于推崇的倾向忽视了社会的合意性，抹杀了公共领域的责任性、公平性、多样性和合法性。为此，它受到一些严厉的批评，Lawton指出，尽管不同的国家存在着差异，但共同的趋势是与公共服务组织相关联的基本价值正在被改革所破坏。他进一步将新公共管理的缺陷归纳如下：（1）以更少的资源开展工作使管理人员的士气大大受挫；（2）市民的直接要求会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突；（3）社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的担忧；（4）过度的权力下放和不断增加的行政自由裁量权将不断侵蚀政府的服务道德观；（5）不断扩大的公共-私人交接面会使合同的签约双方关系加深，从而导致对道德标准的破坏。（Lawton，A.，1998，p.20）在对新公共管理进行反思的同时，强调多元权力主体并存，多向度权力运作结构，以平等、互信、对话、协商、共识、合作为核心要素的理论论点逐渐浮现出来，它为公共行政理论的完善和提升提供了可资借鉴的理论资源和实践途径。如Ham和Hill指出：“官员在面临行政资源有限的情况下，总是比较习惯采用‘控制’手段来解决问题，而非坚持公共服务理念的落实，也很少采取鼓励公民参与的形式，长期看来，反而孕生许多行政问题。因此，应当尽量加强公民与行政人员之间的直接接触和互动的机会，使基层行政人员了解公民的意愿倾向，并引导和鼓励公民参与基层公共决策的制定和对决策执行的监督。”（Ham，C.&Hill，M.，1984，p.122）登哈特夫妇在《新公共服务：服务而不是掌舵》一文中也指出：“公务员的首要职责是帮助公民清楚明白地表达并实现他们的共同的利益，而不是试图控制或者掌握社会。新公共服务是建立在与公民对话的基础上。应当从我们能够提供或不能够提供某种服务转为‘让我们一起判断下一步将要做什么，然后实现它’”（Denhardt，J.V.&Denhardt，R.B.，2000）。彼得斯在对传统治理和全球行政改革进行潜心研究的基础上，提出了政府治理的四种模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府。其中，相比于其他政府治理模式，参与式政府模式更多注意到国家与社会间的关系以及广大公众参与决策的机会。参与式政府致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。政府要强调用发展第三部门来解决当代社会的许多问题。同时也要指导这些组织使之符合公民社会的价值要求，并且有能力去解决社会问题。参与模式的出现强化了公民的作用，并试图以投票以外的方法来诱导民主参与（盖伊·彼得斯，2001，p.78）。
总体上看，NPA的致命弱点在于，如何将社会公平的理念通过一种可行的制度来实现，即使到1988年第二次明诺布鲁克会议时，这一弱点依旧存在。而NPM的不足在于可能导致和加剧公共性的危机。
NPM和NPA各自秉承了公共行政学的两种传统，它们在大部分问题的看法上泾渭分明。以范式内部规则而言，“松弛”现象显然已经出现。尽管两个理论都可以被认为是对经典公共行政理论和范式的推进，然而危机的迹象已经现出端倪。在20世纪末期，继NPA合格NPM之后兴起的治理理论对旧范式发起了新一轮的挑战。
5.2.2新的竞争者？
由“西瓦”之争开始，公共行政学内部出现了明显的理论分野；但在20世纪末期，“战线”开始变得模糊了，随着统治的过程延伸、演变，出现治理的战略（Kettel，D.F.，2002，p.118）。在治理实践兴起之前，公共行政学一直在追求“一种最好的方法”（one best way）和“固定的模式”（stable model），但20世纪后期的挑战（参见第2章）却使人们认识到，作为理论或实践的公共行政并不一定总是要去寻找固定模式，而是要以多种工具去适应不断变化的政治和行政目标。“探索公共行政理论与实践的人必须将自己当作一直波涛汹涌的大海上的一名船长”（Ibid，p.167）。客观地说，治理的兴起并不直接对应于公共行政理性的争论，更多人认为它是对现实挑战的回应。“在进步运动中，威尔逊、古德诺等一批思想家曾经帮助引领了这次运动；现在则不一样，20世纪末的理论家们则落后于治理方式的转换”（Ibid，p.159）。不过，在治理理论的发展中，公共行政理性的争论并没有被忘却；我们能清晰地察知，治理中既强调以各种工具实现对效率的追求（甚至从理论家对NPM的批评中都可以看出，效率是治理的目标之一），也强调价值理性和公共利益（较晚的一些治理文献中，有论者将公共价值管理视为新的“范式”）。尽管治理理论反复强调科层制对效率的背离，但其追求却不止于效率。斯托克在他的着作中多次批评了NPM的管理主义倾向，“治理一词，所指却不止于此：不止于一套新的管理工具，也不止于在公共服务的生产方面获得更高的效率。”（格里·斯托克，2000；Stoker，G.，2006）即使在“新治理”的意义上，Chhotray和Stoker也针对Hix（1998）等人将治理的观点理解为“多水平、非等级化、协商和无关政治的，包含了公私网络和准自治执行机构的治理”提出批评，认为如果将政策制定的动力学理解为无关政治的，将政治理解成无关权力的，那么治理的观点中将没有任何固定的东西；如果将社会选择的动力理解成无关政治或管理主义的，那么治理的观点也将是错误的（Chhotray&Stoker，2009，p.19）。
Kohler‐Koch等（2006）根据对欧盟和欧洲国家的研究也指出，治理转型（gov‐ernanceturn）主要体现为两个方面的发展，其一是治理研究开拓了一个精致的过程维度，用于探索政策形成和执行的类型、工具和条件和各种不同的行动者；其二，它体现了各种水平的制度转变并对解决问题的能力和民主责任形成了冲击。由这些论述可知，治理理论包含着一种试图调和学科理性的努力，它突出了价值，也绝不排斥效率。对照库恩的范式概念，如果治理理论能将工具理性和价值理性统一起来，而且具有极强的“解难题”能力，那么可以认为，公共行政学的新范式极可能已经出现了；按照治理理论的旨趣，它能够成为旧范式的竞争者，但它能否构成新范式，因而治理理论如果可以成为经典范式的新的竞争者，但它作为竞争者的成就需要被进一步判断。
