7.1.2温州商会的镶嵌性
更加深入的考察将证明，温州商会的镶嵌性特征同样是不容忽略的。在对温州商会发生的历史考察中，我们已能发现，温州商会发展的“节奏”一般都与政府的某种转变有关。如20世纪90年代初期，关于“姓资姓社”问题的争论和中央对工商联工作职能的定位延缓了温州市工商联和同业公会的发展。而温州商会中非公企业成分的迅速扩大和数量的急剧增加，则发生在1992年邓小平南方视察之后（王诗宗，2004a）。这样的时间序列关系具有极强的启发，但尚不能说明商会与政府“协作关系”的全部，我们需要通过一系列重要事件进一步考察温州商会与地方政府的关系格局。根据作者及合作者几年以来的考察，商会主管单位的确立和变化、商会对业务主管单位的选择倾向、商会的党建工作和一业一会的规定等均表征或决定了温州商会的镶嵌性。
国家经贸委的行业协会试点工作对温州商会的发展轨迹产生了显着的作用。1997年，国家经贸委给上海、广州、厦门、温州四地经委下文，将温州列为行业协会4个试点城市之一。同时规定“行业协会的主管部门基本上应是政府经济部门，也可视不同情况，探索选择地区政府等有关部门作为其主管部门。主管部门实施对试点行业协会的组织、指导、管理、监督以及文件的传递、有关事项的审批等职能。”随后，温州市成立了“行业协会试点工作领导小组”，将食品工业、包装技术、鞋革工业等六家具有代表性的温州商会划归温州市经贸委主管；温州市经贸委逐渐替代了温州市总商会成为最重要的商会业务主管单位。且按照1998年的《社会团体管理条例》规定，“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”；温州市总商会甚至可能失去业务主管单位的资格；民政部《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》（民发〔2000〕41号）规定的行业协会业务主管部门也不包括工商联。对国家经贸委和民政部举措的可能解读之一是，政府试图加强对行业组织的直接控制。2003年和2007年的两次大规模问卷调查都表明，对温州商会影响最大的单位是业务主管单位，因此，将业务主管单位由人民团体（工商联）变为政府部门（经贸委）的意义是不言而喻的。
值得注意的是，在此问题上，温州地方政府却没有与上级政府部门完全保持一致。由于温州商会发展的历史传统和鼓励民营经济发展的现实需要，温州市政府规定经贸委等“合法”业务主管单位可以“委托”工商联进行商会业务的监督管理。不过，经贸委和总商会的业务主管单位之争在很长一个时期内都在延续。
在2007年的调研中，我们发现了商会在选择业务主管单位的倾向中的一个有趣现象：主要由商会秘书长填写的问卷表明商会更倾向于选择政府职能部门作为业务主管单位。在54家回答有关问题的商会中，倾向于选择政府职能部门的40家，占74.1%。其中21家行业商会有12家选择政府职能部门，33家行业协会只有5家选择工商联。但多位行业协会的会长却表现出与秘书长相反的选择倾向，他们认为由总商会作为业务主管，可以更容易获得政治参与的渠道。工商联属于统战部门，作为统战对象的行业商会负责人容易成为人大代表或被推荐为政协委员；经贸委属于政府职能部门，可以给行业协会经费支持且办事便利。秘书长和会长的不同选择倾向看似矛盾，实质上却又是一致的——既然很难改变体制，就要主动嵌入体制、获得资源。
和个私企业党建一样，温州商会的党建工作是在高层直接推动、指导下进行的。1998年，中央组织部和民政部联合发文（组通字〔1998〕6号），规定社会团体常设办事机构专职办事人员中有正式党员3人以上者，应建立党的基层组织。该通知要求业务主管单位或挂靠单位对应当建立党的基层组织而没有建立的，要帮助其尽快建立。社会团体已经建立党组织的，其常设机构专职办事人员中党员的组织关系应转入社会团体党组织。根据我们2003年的调查，75.8%的商会认为有必要建立党的基层组织。截至2003年9月，有67.7%的温州商会已经建立了党组织，当时温州市工商联主管的经过登记注册的22家商会中已经有21家建立了党支部或临时党支部。商会的党建工作明显得到了商会的支持，一些原本没有必要成立党支部的商会也“创造条件”成立了党的基层组织。例如，按照中组部、民政部的组通字〔1998〕6号文件，温州市纺织品商会工作人员中仅有一名党员，原本不一定要建立党支部，但该商会却通过迁入党员组织关系满足了组建条件，纺织品商会显然有党建方面的自身动力。该商会的党支部建立以后，“经常组织党员和非党员会长、副会长共同进行思想理论学习，在思想上、政治上与党中央保持一致。”支部委员“参加每个月的会长办公（扩大）会议，共同商讨商会的重大决策”——这恰好对应了政府“加强社会团体中党的工作，促进社会团体健康发展”的目的。商会主动引入执政党的基层组织、统治系统有计划地在民间组织中全面推进党建工作是一个有启发意义的事件，从中可以发现明显的“威权合作主义”色彩，商会的镶嵌特征也由此可见一斑。
另一个值得探讨的事例是，温州市地方政府对行业组织管理中“一业一会”制度的处置。行业组织管理中“一业一会”的规定脱胎于《社会团体管理登记条例》中的相关条款，属于中央政府的硬性规定，此规定显然有利于避免多元主义的局面的出现，同时也使得行业组织必须进行“嵌入”。在名义上，温州市完全执行了国家的政策规定；在具体个案处置上，地方政府却表现了相当的灵活性。由于政策限制，温州市美容化妆品业商会不能进行社团登记获得法人地位，但有关部门默认了它，以工商联直属行业会员组织“温州市工商联美容化妆品业商会”的形式存在，该商会的实际运作方式和作用与其他商会没有明显区别。由于该商会在技术培训等方面工作较为出色，它得到了行业内外的赞誉。地方政府登记主管部门还通过对行业概念的灵活理解，使得某些行业内实际上存在不止一个商会，如鞋业内部便存在市鞋材（鞋底）工业协会、市鞋机协会、市鞋料商会等多个行业组织。但地方政府的变通也是有限度的，在明显违背上级政府规定，或者上级政府控制加强的情况下，有时地方政府明知某个行业的商会运作不良，也难以同意在同行业内成立另一个商会。温州市托运业商会已经十多年没召开会员大会和组织活动，2006年有三十多家企业要求成立“温州市物流商会”，但为登记机关所拒绝。
行业协会试点工作和社团党建均体现了政府在有意识地加强对民间商会的控制，同时商会在党建中的主动性以及它们对业务主管单位的选择倾向则体现了商会嵌入体制的愿望和主动性。我们还需注意地方政府在行业协会试点工作中关于业务主管单位设置的“变通”方式以及地方政府对温州商会的管理中对“一业一会”制度的处置——这相当有力地说明温州地方政府有意识地保持了与上级政府之间的某种张力。
7.2政府购买居家养老服务：公共服务中的合作共治
保持一种较好的政治民主运转和一定的平均生活水平是当代国家的基本职能。虽然在当前的中国，这样的基本职能只是得到比较初步的体现，但并非没有体现。在中国，地方政府在公民经济社会生活中的作用十分显着，尤其是在社会政策方面，基础教育、社会保障、文化事业等公共物品提供基本上出自于地方政府。无论中国是否真正存在西方意义上的公民社会，就与公民的互动关系而言，地方政府无疑处于一个最前沿的位置上。如果说，治理概念适用于中国，而治理实践已经存在于中国，那么在地方的社会政策层面上，应该最容易被觉察。宁波市江北区的政府购买居家养老服务便是这样一种地方较低层级政府的社会政策。
7.2.1宁波海曙区的居家养老服务政策
宁波市是沿海发达城市，2006年全市实现生产总值2864.5亿元，人均生产总值达51285元（按当时汇率折算约为6568美元）。国家统计局发布的2005中国综合实力百强城市信息显示：宁波市综合实力位居百强城市第18位。其中，经济发展水平列第8位，进入前十强行列。海曙区地处宁波市中心，全区面积28.7平方公里，常住人口29.3万，辖8个街道办事处。海曙区系中共宁波市委、宁波市人民政府所在地，是中心城区。2006年海曙区实现地区生产总值250.48亿元，同比增长12.5%，三次产业结构的比例是：0.2∶20.4∶79.4。宁波市人口老龄化程度高于浙江省平均水平，海曙区的老龄化的发展速度非常迅猛，2000年60岁以上老人占总人口10.3%，2003年这一数字上升到13.7%，2004年达到15.1%，2005年上升到18%（其中空巢独居的老年人有2.25万，占老年人总数的42%）。也就是说，从2000年到2005年，老年人占总人口的比例上升了70%。
宁波市和海曙区政府面对城市人口老龄化的发展，多年来一直采用机构养老的方式，将大量的老年福利资金投入到修建养老院等养老机构的建设上，但运作了多年，发现这种单一的养老方式难以满足老年人的需求，而政府的财政压力极大。根据民政部门的测算，建设一个具有基本养老保障功能的养老机构，其初期的固定投入最小为50000元/张；而具有医疗保障设施的中高档养老机构，初期的固定投入最少为100000元/张。其日常运作如考虑土地成本、固定资产回收、运作成本及收费情况，每月每张床位政府还需补贴保障250~350元，中高档型每张床位需补贴400~500元。往往最需要养老服务的高龄、独居老人，却无力（养老院没有足够的床位、老人没有足够的社会关系和足够的养老金）到养老机构中去养老。目前，宁波市老年人从申请进入养老院到获得批准需要4年以上。在老龄化来势汹涌的形势下，机构养老模式越来越难以跟上需求。居家养老由于其经济性、自由性及不脱离老人熟悉的生活环境的特点，仍是广大老年人的首选。而政府通过购买居家养老服务，为一些高龄、独居的困难老人提供起码的养老福利，每人每月仅需支付成本165元（许义平，2005）。
应对新的形势，探索一条既坚持居家养老又保证老年人生活质量的服务机制已刻不容缓。但如何实施，却是一个全新的课题，可借鉴的现成经验较少。2004年以前，全国也只有上海、南京等少数几个地方开展了社区居家养老服务工作的摸索和试点。2004年5月12日，宁波市海曙区政府办公室颁发了海政办〔2004〕第29号文件：《关于海曙区社会化居家养老工作的指导性意见》，提出按照“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路，建立新型的社会化居家养老服务体系，为老年人提供全方位的服务，全面提高老年人的生活质量。其中，在服务方式的第三条提出：“对家庭经济困难生活不能自理或半自理，家属又无能力照顾，需要提供生活服务的老年人，由政府通过购买服务的方式解决其生活困难问题”。
海曙区从2004年3月份起，选取了17个社区开展社会化居家养老服务工作试点。试点仅仅开展几个月，就广受社会，尤其是老年人的欢迎。从2005年3月起，海曙区决定在全区65个社区中全面推广“政府购买服务”这一新型养老服务模式，凡是辖区内高龄、独居的困难老人，都可享受到这一上门服务。由政府出资，社区落实家庭服务员，每天上门服务，服务成本为每人每年2000元。目前常年享受这一服务的高龄、独居老人大约为600名。
海曙区政府在购买居家养老服务的同时还实行了其他配套政策，海曙区政府形象地把它概括为“走进去”和“走出来”的“两走”居家养老模式。所谓的“走进去”就是对一些高龄、独居的困难老人对象，通过政府购买服务，由专门的服务人员走进老人的住所，提供上门服务；但也包括针对独居、困难老人的志愿者无偿服务、自费购买有偿养老服务、企业志愿为老人购买服务。所谓的“走出来”就是让大部分行动方便的老年人，走出小家庭，融入社区大家庭，老人“走出来”的主要载体是老人“日托”中心。海曙区政府加大投入力度，在社区建设“日托”中心，为老人提供日间的各种服务，包括日托、就餐、康复、休闲娱乐、学习等，许多社区通过创造条件，整合社会资源，拓展了老人的日常活动空间。另外，各种老年民间组织也为老人走出来提供了空间。许多社区成立了“独居老人联谊会”、“高血压保健交友俱乐部”、“糖尿病保健交友俱乐部”等组织，为老人之间的沟通和交流提供平台。
