第8章 政策下乡：体制内外的渠道选择与本土化实践(5)

“我们没有接到任何这方面的文件，所以我们也不敢瞎宣传，我们只能说等到这个工作一开始，我们就立即和你们讲。”而在村组织层面上，国家政策的宣传仍然延续着相似的路径：从村支部到党员，从村委会到村民小组长，再到普通村民。比如，某村支书提到：“每年都有那个中央一号文件，我们就是把它翻印成那种粉红色的纸张，每家每户发放。召开不同层面的会议，村组大会，党员大会，然后是村民代表大会。先召开不同层面的大会，然后就是让村组干部把每年的惠农政策翻印成宣传单，然后就发放到户。”类似的，在X镇F村对该村村委会主任进行访谈时，她也提到相似的过程：“村里呢开始就是先开党员扩大会议，党员要起先锋模范作用啊，然后村组干部会，再到小组会议，做到家喻户晓。还有，我们现在宣传都是有公示栏的，这个一般集镇上的人都能看见。另外呢，就是说，每个组都有小组长，小组长宣传。像今年那个全面小康建设标准，家家发的有那个卡片。我们村委会的干部，每个人，必须要到各个组，了解他们的热点、难点、焦点问题，然后想办法怎么解决问题。再一个就是电话咨询，问他有没有搞清楚，对小康村的标准有没有掌握。再一个就是我们会抽查，现在通讯也方便嘛。”然而，“文本形态的国家政策在进入基层成为实践形态的政策之时，会按照某种特定的逻辑开始运转，最终的政策结果往往并不取决于当初政策制定时的理论预设和良好的愿望，而在于这种逻辑在实践过程中对政策的修正程度，在于实践本身”。换言之，国家政策的文本范式与实践模式并不一定是一致的，往往是存在出入的。进而言之，农民对政策的评价，依据的并不是政策文本的表达，而是政策文本与实践结果之间的“距离”。这个距离越小，则满意度越高，反之则越低。

另外，组织传播系统在传播政策的过程中，也在对政策进行自己的学习和理解，以及对政策进行阐释。各级地方组织既是政策的接受者也是传播者和阐释者。

在这样的组织传播机制中，不同的群体享有不同的接收信息权力，不论是接收信息时间的先后还是信息的多少，都反映了这种自上而下的传播背后蕴含的信息权力本质。各级组织在接收政策并对政策进行了学习和理解之后，组织内部的传播模式就开始发挥着重要意义。它以“座谈会”、大会、文件学习活动、学习总结等方式将政策传达到基层组织中的成员中。

除了文件下达与政策学习等间接渠道之外，村民会议则是农民可以直接接触到的最主要的组织传播方式。但是，随着基层组织政权的改革，村村合并，使得原来传统意义上的“熟人社会”不复存在。现在的J市农村大多数都经历了村村合并，每个村的面积和人口都大幅度增加，村民之间、村民与村干部之间互不认识的情况也越来越多，以前农村各家各户串门的热闹情形已经很少见了。由于现在每个行政村的面积都很大，村委会所在地的村民对村干部可能会更熟悉，但是距离村委会较远的村民有些甚至都不知道村委会在哪里，不知道现任的村干部是谁，因此，把村民集中起来召开村民大会的做法已经没有现实条件了。村民对这种情况的不满情绪也比较普遍，在D镇和G镇对当地村民进行访谈时，村民们都提到了这个问题：

“以前没有合并的时候，村干部还集中开会。现在都没了，哪个来开会啊？认不得哪个是书记，哪个是主任。以前的村部就在附近，找起来方便，办事也好商量。现在搬到另外一个村去了，没事不去找他们。”“现在村与村并，乡与乡并，大的并小的。干部变少了，减轻农民负担，但是现在跟干部也没什么来往了。干部也不跟群众开会了。村干部现在就搞搞卫生啊，迎接检查啊，就做这些。”尽管组织传播依然在组织自身的传播中发挥着重要作用，但由于“政治”从“社会领域”的逐渐撤退，它在“社会”领域的传播中作用开始衰退。首先是大众传播媒介的崛起，这改变了村庄政策信息的接受方式。当电视几乎走进了每个村民家庭的时候，它的深刻意义在于对农民“日常生活政治”的影响，比如对政策的接收方式和解读，对“国家权威”的想象等等。另外，乡村社会，不管是费孝通所说的“熟人社会”，还是贺雪峰所说的“半熟人社会”，人际传播的方式都会在政策的接收以及解读、认同中发挥着重要作用。这些因素都客观上削弱了组织传播的效果。

如前文所述，组织传播在我们的体制中曾扮演着重要的角色，属于正式的国家政策传播渠道，是政策自上而下传播以及贯彻落实的主要渠道。组织的科层制特点以及严密性都为政策的传播、普及、深入以及最后被实践提供了保障。但随着社会的发展，大众传媒开始崛起，电视、报纸、广播以及新兴的互联网等都成为政策传播的重要渠道，尤其是对于发达的地区而言。与此同时，传统的组织传播并没有“与时俱进”，而是延续了传统的路径，忽视了新的传播条件下各种对组织传播的影响因素。目前的组织传播依然是刻板的、“枯燥”的，对于不同级别之间的传播是以文件的方式，对于组织内部的传播则是以会议的方式。这导致组织传播难以发挥应有的传播效果，某种程度上处于缺失的状态。仅有的党员会议、村民会议，也往往是村干部作为传播的主体对村民进行“单向度”的传播，没有发挥组织传播应有的功能。

另外，村庄自身也有一些传播的方式，比如村委会门前的村务公开栏，以及宣传栏、标语等方式。但由于村委会自身权威的衰落以及对信息公开的不重视甚至不作为，导致了村务公开栏也形同虚设，宣传栏、标语、横幅等方式所发挥的作用也十分有限。

3.人际传播：乡土人情运作中的政策动员

在涉农政策信息的传播过程中，人际传播的作用不可小觑。以“乡土人情”为主要特征的乡村社会，村庄的居住格局、村民之间的“串门”“闲谈”生活，都使得人际传播的活动非常丰富，成为获取和交流各种信息的主要渠道。事实上，尽管广播电视传媒使得村民能够最直接地接触到国家政策，实现与国家政策的零距离接触，但从村民的文化水平来看，多数人对于国家政策的认知也只能一知半解，即使通过大众传媒接触了有关政策，也不一定能够理解。实际上，真正主动依靠广播电视和报纸杂志获取并能理解政策信息的人群主要是村干部以及一些村能人。对于普通村民来讲，与干部能人、亲朋友邻的交流才是他们获取并进一步理解信息的主要渠道。

人际传播的意义不仅如此。基于村庄文化所形成的村庄舆论格局，人际传播对于村民能够在多大程度上接受政策、是否会积极地实践政策等都具有大众传播、组织传播所不能达到的传播效果，甚至能够起到其他传播形态所不具有的政治动员功能。此前关于乡村社会政策传播的研究成果更多地是集中在大众传播和组织传播上，但却忽视了“地方知识”对于国家政策传播和实施中的影响。

现代化进程在深刻改变城市生态的同时，也在逐渐改写着农村文化与农民日常生活。但从目前农村的现代化进程来看，传统文化部分开始瓦解，但也有一部分仍在发挥着维系农村社会的作用，比如人情面子的运作。因此在乡村传播中，人际传播往往发挥着比其在城市中更为重要的作用，它是村民对于国家政策信任、支持、解读的非体制渠道。比如乡邻的闲谈、抱怨、相互诉苦等都会影响到村民对国家政策的认知。尤其是一些乡村舆论领袖、乡村知识精英，其依靠人际传播的方式对政策的传达具有重要的意义。比如，一般来说，一项政策信息很难同时传达给所有的农村受众，往往是农村社会中比较活跃的一部分人先得到某项信息，然后再传递给其他村民。这部分人在农村社会中有一定的地位和威信，即当地的意见领袖。

他们不仅对于政策信息到达每一个村民起着重要作用，而且对村民关于各项政策的解读和理解发挥着舆论引导的功能。

通过访谈，我们也了解到，在农村这样一个传播环境中，要想让农民积极响应国家的某项政策，单单依靠组织传播的渠道是远远不够的，尤其是在农民对政策有抵触情绪的初始阶段，通过人际关系来动员群众是干部工作的主要方式。

国家的各项政策从宏观上决定了农村社会的生活方式，但是政策要真正起到作用还必须依靠切实有效的传播和落实。“政治合法性是政治认同的产物，而信息传播是政治认同产生的必要条件。”所谓“上面千条线，下面一根针”，不管国家出台了多少惠农政策，要真正让农民得到实惠还必须要通过村干部——基层政权代理人来贯彻落实。除此之外，农村里的乡村精英对普通农民受众关于政策的解读也有着重要的影响，他们在国家政策传播中扮演着类似于舆论领袖的作用，他们对国家政策的认知也会影响到国家政策的传播效果。

亚历山大·乔治认为：“政策的合法性由规范-道德结构和认知基础组成，前者确立了政策的可取性，后者确立了政策的可行性。”所以，要取得民众的高度认同，或要得到更为符合民意的合法性，政权首先要在政策的制定和目标上反映出政权或国家的价值观；其次要使得政府和民众在具体的政策上达成共识，这主要取决于政策输出是否能够提供更好的福利、更为安全的秩序以及更加健全的权利体系；最后还需要平衡好这些措施之内和之间的各种冲突，以获得一个良好的综合评价。

然而，在农民“倒金字塔”式的政策信任路径依赖下，当前农村政策在基层的传播并未能轻易取得农民的认同。

在谈到关于现在农村政策执行难的问题时，某村支书坦白地告诉我们说：

“现在农村工作不好做，农民对干部要做的事情抱有敌意，他们总以为是干部在瞎折腾，或者就是在搞贪污腐败。比如我们两年前要投资搞河道整治，但是农民觉得这个没必要，以为干部又在谋划贪污；还有我们前不久搞土地征用，那个时候刚好有上海征地补偿的新闻，农民从电视上看到以后，觉得农村土地补偿标准太低。他们就拿大城市的标准来跟干部讨价还价。他们现在只相信媒体，不相信干部……，我也是从小在农村长大的，我能够理解为什么现在农民对干部会有这样的敌意。我觉得，我们现在遭遇的这些，都是在为上个世纪90年代以来，到税费改革为止，干部在执行农村计划生育政策和税费政策的时候做下的事情还债。那个时候干部对农民不好，都是强制要求的。”由此，我们必须回到关于政策传播与执行的历史记忆的语境中。事实上，合法性的规则、法律和民意基础，都高度依赖于对共同体和民众的社会记忆。从某种意义上而言，社会记忆是规则的真正主人，是法律的强大幕僚，是民意的潜在监护者。