二、我国行政决策程序中公众参与存在的问题
当前，我国的公众参与发展势头良好，但是，有关的制度极不完善，影响着公众参与的健康发展，具体而言，存在以下问题亟待解决：
（一）行政决策程序中公众参与的主体不明确
第一，现有法律未明确参与主体的范围。法律、法规、规章对行政决策公众参与主体的规定带有模糊性，由谁来参与不明确，虽然实践中采取的是由利害关系人来参与的方式，但是，由于决策中缺乏明确标准，利害关系人的范围有多大，决定权掌握在了行政机关的手里。与此同时，受决策者主观因素的影响，对利害关系人的理解有所差异，导致的结果往往是本应参与的人未参与，对此不感兴趣、关系不密切的人却成为了参与主体。这样一来，参与效果就大打折扣了。例如，2006年北京市召开出租车涨价听证会，在此听证会召开之前，各种媒体的随机采访都表明大约70%的公众和出租车司机都不赞成涨价，而听证的结果是参与听证的代表有56%赞成涨价，政府据此提高了价格。这种公众参与根本无实质意义，政府是“先做决定，后找根据”，所选定的代表根本不具有广泛代表性。这种参与方式其实比没有参与更糟，不但是对民主的亵渎，而且是对公众参与期待的一种挫伤。
第二，代表产生机制不健全。大多数公共决策，我们不能采用全民参与的方式，目前我国决策实践中采取的是利害关系人参与的方式，然而利害关系人常常人数众多，难以全体参与，需要产生代表人。但是代表人如何产生，名额如何分配，在官方文本中均未作任何规定。与此同时，现有的代表机构名不副实。由于行政决策参与主体多以个体形式出现，就必然出现公众“人单力薄”的局面，这样的参与与实力雄厚的行政决策者相比，话语权明显地一边倒，即使公众提出意见，我们也很难期待这声音有多大的穿透力。这就需要形成代表机构，只有他们的声音足够大才能让决策者听到并引起重视，然而我国各种代表机构（如工会、妇联、消费者协会、律师协会等）被控制在政府手中，其代表功能受到抑制，其治理功能被政府行政权力同化和吸纳，成为官僚体系中贯彻统治任务的一环，无法有效地发挥代表成员利益的功能。
第三，专家专制的出现。由于缺乏有效的机制阻止行政专家越出技术领域，专家会以自己的价值判断代替大众的价值判断，而这种价值判断又和专家自身利益相勾连。专家们可能以行政官僚的利益或垄断组织的利益代替公众的利益，较轻微的影响可能是价值上的偏差导致事实认定不全面。严重的情况是，公共行政成为利益集团的营利行为，行政机关被各种强势集团“俘获”而失去自身的独立性、中立性，最后，专家则成为实现私利的代理人，在这些情况下，专家知识的运用可能导致“专家专制”。
（二）行政决策程序中公众参与的启动权缺失
目前，除了少数地方性法规规章对行政决策公众动议权有所涉及外，法律、行政法规和部门规章均未作任何规定。可以说，我国行政决策启动权基本上被行政机关所垄断，带有浓厚的职权主义特色，公众只是公共决策程序的承受者。例如，《妇女权益保障法》第十条规定：“制定法律、法规、规章和公共政策，对涉及妇女权益的重大问题，应当听取妇女联合会的意见。”可以看出，妇女联合会并无启动权，只是在有关国家机关立法或者制定政策时，被动地服从召唤，发表意见。决策启动权是公众参与行政决策的第一环节，如果在这个环节缺少公众参与，决策机关就可以我行我素，需要公众装点门面时就启动参与程序，不想让公众参与时就不启动，这样，公众参与就成了政府决策的装饰物，行政决策的民主性显然会大打折扣，公众表达参与决策的意愿也会严重受挫，并且还破坏了决策进程的完整性。
（三）行政决策程序中公众参与的方式单一，形式主义严重
目前政府采用的公众参与方式主要有公示、公开听取公众意见、展示和咨询、民意调查、座谈会和听证等，方法简单，形式有限。而这些形式使用起来也非常僵硬，有的成了装饰性的形式主义。如城市规划已经规定规划草案必须要有公开展示，但实际上一些地方做的目前最多是在规划大厅搞一个公告、展示。公众看不到、也看不懂那些规划图纸。没有动员、激发和用公众可达性的方法作公众参与，就不可能有真正的公众参与。公众反映最多的听证会，已经被广大公众认为是一种假戏假唱的形式，在价格听证方面使听证会惹上“逢听必涨”的不好名声。很多听证会连公众据以作出判断的基本信息都没有披露，如车票涨价必须披露的运行成本都没有告诉公众，甚至公众索要都得不到，这种听证只能是“瞎听”。而在形式上，听证会搞得兴师动众，豪华喧嚣，公众可看而不可及，脱离了听证作为一种十分普遍收取民意的方式的本意。公众参与在中国目前尚处于初始阶段，公众参与呈形式化、表演化和被操纵的危险。缺乏可操作性的制度保障，使得一个普通公民真正能参与到决策中去的方式十分有限，能够发挥的作用也十分微弱。
（四）行政决策程序中公众参与的意见得不到反馈
现有法律未建立公众意见反馈机制，因此，对听取的公众意见采纳与否，不采纳的是否应说明理由、如何说明理由等均缺乏必要的约束性的具体规定，完全由行政决策主体自己决定。如此一来，公众参与的效果必然大打折扣，久而久之，会导致公众不相信公众参与的效力，让公众对政府的诚意表示怀疑。美国的做法则是行政机关在决策过程中对每一位公众的意见都要认真阅读、分析、归纳、整理。分类归纳整理后，对每一类意见是否采纳作出统一的说明，采纳的还要在法规草案上划出黑线，标出采纳的内容，没有采纳则说明理由。特别是对直接利益关系人或组织一般通过电子邮件的形式回复。这是颇值得我们学习和借鉴的。
三、我国行政决策程序中公众参与的完善
针对我国公众参与存在的上述问题，笔者认为，完善公众参与行政决策的机制，应着重从以下几个方面着手：
（一）明确行政决策程序中公众参与的主体
第一，科学设定参与主体的标准。如何确定参与行政决策主体的标准，使参与者既不失代表性，又体现典型性，目前各国一般以是否存在利害关系作为主要理论依据。但是，仅以利害关系为标准是否合理呢？举一例来说：某市欲制定烟花爆竹燃放条例，由于燃放烟花爆竹可能造成人身伤害、环境污染等不利影响，但同时也可以增强节日气氛，弘扬民族文化，这样说来全市人民都为利害关系人。当然，由于顾及行政成本与效率，不可能让全市人民均参与，而会选举代表参与，那么，是否可以任意选取一位市民？也许他对是否燃放烟花爆竹并不关心，认为过节时放不放烟花爆竹都可以，那么他所提出的意见对此条例的制定并没有多大意义，由此可以看出仅以利害关系为标准显然并不合理。
其实，除了利害关系外，还有一个重要因素会影响决策效果，那就是参与主体对各项决策项目的关心程度。由于参与主体与行政决策的利害关系和对其的关心程度的不同，所以对参与主体的选取上及意见的采纳上要区别对待。笔者试以图示的方式来拟定参与主体的标准，根据与决策的利害关系和对其的关心程度对参与主体加以分析，可以分为4个区域。
以利害关系为纵轴，距离原点0越远，则利害关系越大；以关心程度为横轴，距离原点越远则关心程度越高。E点是对该行政决策关心程度的分界点，F点是公众与该行政决策利害关系的分界点。从E点向上的垂线和从F点向右的水平线把第1象限分成4部分，即4种公众类型所在的部分。A区利害关系和关心程度都很强，B区利害关系很强但关心程度较低，C区利害关系和关心程度均较弱，D区利害关系较弱但关心程度较高。A区如：制定房屋拆迁办法中的被拆迁户和开发商；B区主要是对现有决策规定较为满意或基于多一事不如少一事的心态而不关心、不愿参与的公众；C区如：某市政府制定出租汽车管理条例，对于既无出租车，又很少打的的公众；D区如：某市政府在制定有关文物保护条例过程中要拆迁一部分民用房，其中未涉及拆迁但久居此地的市民多属于此类。
以上只确定了公众参与行政决策的基本类型，在行政决策中最终由谁来参与，还要根据决策的不同阶段来决定。
一般来说，决策分为四个阶段，即：动议阶段、论证阶段、审议阶段、实施阶段，由于A、B、C、D四类公众与行政决策的利害关系和对其关心程度不同，行政决策机关在选取公众代表和对其意见的采纳所占比例应根据上图作区别对待。如在动议阶段，假设要选取40名公众来参与决策，处于A区的公众在数量上应大于等于20人，B区、D区的公众则应当适当选取，但C区的公众则不宜选取，对代表意见的采纳也应遵循上述标准。
