支柱之三的两岸安全合作框架协议（SCFA）目前尚未进入两岸制度化协商的视野，但其重要意义和急迫性，在2011年3月11日的日本福岛地震导致海啸和核泄露后，引起了两岸众多人士的关注。刘国深教授的看法颇具代表性：“两岸人民关系中的‘安全需求’，可能是ECFA时代两岸政治互动最具现实意义的议题。”在两岸军事互信的建立遇到阻力的情况下，签订两岸安全合作框架协议也许更具现实意义。两岸军事互信与两岸安全合作两者之间，既有联系，又有区别。
军事互信的建立当然是安全合作的最重要成果，但是在两岸安全需求中，“安全”概念已经是指“非传统安全”，它包括但不限于军事安全，其内涵远远大于军事意义上的安全。2008年马英九担任台湾地区领导人以来对建立两岸军事互信机制的立场有了某种变化，建立军事互信的动议暂时被搁置，用张亚中教授的话说，就是“两岸军事互信机制的讨论暂时胎死腹中”。在这种情势下，两岸从军事色彩较为淡化的安全合作入手，来解决两岸的安全需求问题也许更加可行。当前，两岸任何一方的安全，都呈现出一定的非传统性，与人们长期以来形成的传统安全观念有相当大的区别。正如台湾东海大学潘兆民博士所言：“当前安全问题应当是‘综合安全’（comprehensive security）的理念，除了是多领域、多层次之外，更需要通过合作来形构安全环境。如核能安全的国土防灾，及海上犯罪、海洋污染等海上安全问题，已经再再证明无法通过单边行为来处理，急需两岸共同处理，甚至包括一些国内的相关单位为主体，共同采取作为。”笔者非常赞同潘兆民博士的上述观点。他还指出：“事实上，其他如地震、海啸、风灾等重大自然灾害，甚至是海上救难、反恐及打击海盗等海上通道安全等，皆非以台湾自身之力足以解决，日本福岛核灾正是最佳例证。”
另外如跨境犯罪、海洋环境安全、海外侨民安全、食品安全、药品安全、能源安全、粮食安全、生物物种安全以及南海、钓鱼岛发生的国土安全等，也都需要通过两岸广泛的合作来追求和获得。为此，两岸签订安全合作框架协议（SCFA）具有十分明显的迫切性。事实上，近年来由于跨境电信诈骗、三鹿奶粉事件和福岛核事故等事件的刺激，两岸早已认识到非传统安全事项上进行合作的必要性，并且在急需合作的领域已经签订了相关协议，即《海峡两岸食品安全协议》（2008年11月4日）、《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》（2009年4月26日）、《海峡两岸核电安全合作协议》（2011年11月21日）。这三项协议只是在某一具体安全项目上约定了两岸合作，未能在宏观层面确立两岸安全合作机制。这三项协议的签订，既为SCFA的签订开辟了道路，也从一个侧面表明了签订SCFA的迫切性和必要性。潘兆民博士还进一步指出了签订SCFA与两岸和平协议的关系：“在两岸签订经济合作框架协议（ECFA）之后，应比照该协议签订‘安全合作框架协议’。因为台湾的安全维护，不是只有核能安全，其他更多的国土与海洋安全事项，急需正视。因此，可将该《核能安全协议》，列入整体安全合作架构中的一项协议，并持续在架构协议之下，后续签订各项安全合作协议，如海上安全合作协议、防灾合作协议等等，以便做为开启两岸和平协议之门。”由这些领域“安全互信的累积，做为两岸军事互信的平台，如此才能有厚实的基础去建构两岸的和平协议机制，甚至是军事互信机制等”。
在上述三大支柱上才能坚实地构建起两岸和平协议的大厦。同时，这三大支柱也是两岸制度安排中“基本制度和基本国策条款”的重要内容。作为两岸制度安排的其他“基本制度和基本国策条款”以及“基本权利条款”和“权力条款”，则需要在两岸和平发展的阶段化进程中，由一系列分阶段签订的两岸和平协议来提供。
四、两岸和平协议的阶段性进程
为两岸一体化作出宪法性制度安排的两岸和平协议是复数的。它们作为一个整体，由两岸和平发展过程中分阶段签订的若干协议组成。这是由两岸和平发展和两岸走向统一道路的长期性所决定的。只要方向正确，和平发展的过程，其实就是统一的过程。两岸的统一不仅是目标，也是过程。杨开煌教授曾非常精辟地分析了统一过程化与统一单一目的化的区别。他认为，当统一仅仅作为目的时，“统一是政权的，是夕变的，是单一的”，当统一被视为“一个国家建设的过程时，它便是全民的，渐进的和多元的，而且是和平的”，“当统一是过程时，‘统一’就无形之中是一个全民都参与的政治过程，‘统一’完成不是一种政绩，而是民族存在的安全和崛起，也是个人生存的扩大与发展”。两岸的政治对立由来已久，其中美国的因素不可忽视。两岸的整合不可能像20年前德国统一那样在一瞬间完成。它必然是一个长期的过程，这一过程，既是两岸在经济、文化、政治等方面逐渐一体化，不断取得重叠共识的过程，也是两岸人民面对命运共同体的构建共同行使“制宪权”的过程。对于两岸来说，“宪法时刻”不是一个固定的时点，而是一个较长时期的过程。在这一过程中分阶段签订的两岸各个和平协议，既是两岸统一进程的阶段性成果，也是两岸在统一的道路上继续向前的新开端。在这一过程中，“从和平相处，共同认同到命运共属的体认，最后达到双方发展目标的一致，不论是先经济后政治，先低度和平再往中度和高度和平提升，或者从低层的政治开始，往高层政治逐步的扩展，其实都说明相同的理念，那就是两岸关系的问题特殊性需要我们以耐心和智慧去化解。至于要分成几个阶段只是技术性的安排而已，双方都要考虑彼此的适应性及现实性”。
预先设定两岸和平协议的数量和内容，并不明智。因为它们是两岸关系和平发展的政治实践所一步步形塑的。目前“签订和平协议条件已渐趋成熟”，我们可以从两岸关系的发展脉络和两岸和平协议法律性质的要求出发，对未来两岸和平协议作一个大致的预测。由于任何形式的宪法通常由“基本制度和基本国策条款”、“基本权利条款”和“权力条款”组成，未来两岸和平协议至少也有三部或更多。分别规定这三类条款的和平协议，在时间顺序上也需要由近到远渐次签订。本文姑且将之称为和平协议1、2、3。
近程：和平协议1。这一协议应当承接经济合作框架协议、文化合作框架和安全合作框架协议，使“基本制度和基本国策条款”得以完善。两岸和平协议1的核心内容为相互密切联系的两项：（1）两岸承诺不分裂中国，反对任何形式的“台独”；（2）维护两岸和平发展，以和平方式解决双方政治对立。两岸都有学者对此进行过研究，并提出了文本上的建议稿。台湾张亚中教授的建议稿为：“两岸承诺不分裂整个中国，共同维护其主权领土完整。”“两岸同意不使用武力或以武力相威胁对方，完全以和平方式解决双方歧见。”周叶中、祝捷的建议稿为：“两岸应建立政治互信，就以下内容达成共识：（一）两岸正式结束敌对状态，共同维护台海地区的和平稳定；（二）两岸同属中华民族，共同维护中华民族的根本利益；（三）两岸共同致力于两岸关系和平发展；（四）两岸承诺不单方面改变截至公元××年12月31日时的状态。”宪法中“基本制度和基本国策条款”应当包含的内容虽然很多，但按照“一国两制”的精神，两岸和平协议只需规定属于“两岸共同事务”的部分。这两项内容是两岸共同事务中最重要的政治议题，同时在两岸间也基本形成了共识，（不“独”、不武）并完全符合两岸各自的有关规定。两岸甚至可以在搁置对双方政治定位的情况下就此达成协议。在用语上，就反“独”来说，使用否定语句比较合适，即“承诺不分裂”、“承诺不谋求从中国分离”、“不从事”、“不支持”等；就和平来说，使用肯定句比较合适。两者的逻辑关系，应当是承诺反“独”在前，承诺和平在后。
中程：和平协议2。作为“基本权利条款”，这一协议的主要内容是对海峡两岸全体中国人的基本权利的扩展、确认和对两岸民生的保障。通过这一协议，将尊重和保障两岸全体中国人的基本人权明确设定为两岸行政主管机构的义务和职责，同时，跟上世界人权发展的潮流，弥补两岸现行基本权利保护范围的不足，扩展两岸人权保护的内容。两岸应从具有普适性的公平、正义理念出发，强化民生保障，缩小贫富差别，构建保障两岸人民利益最大化的民主法治社会。两岸的经济发展水平和经济发展环境的差别逐渐缩小，但两岸的社会发展和基本权利保护的状况还有一定的差距。两岸和平协议2的签订，将有助于缩小这一差距，提升两岸一体化的程度，加快两岸一体化的进程。另外，两岸现行基本权利保障的范围各有千秋：大陆对公民人格尊严的保护，在台湾成文的规定中尚无具体条文；而台湾对公民生存权、迁徙自由的规定也是大陆所未能明文规定的。同时，随着国际上人权保护的发展，许多新型的基本权利也需要承接。据清华大学法学院林来梵教授的研究，国家目前需要扩展保护的基本权利主要有（1）人格的独立自由；（2）思想、良心的自由；（3）新闻自由；（4）免受酷刑、免受强迫劳动；（5）居住、迁徙、择业、出入境的自由；（6）罢工自由；（7）请愿权；（8）接受公正审判的权利。另外，公民的环境权和营业自由等也应当由两岸宣示予以保护。两岸和平协议2所规定和确认的对两岸人民基本权利的扩展和保护，其主旨是要求两岸高层承诺尊重和保障两岸人民更多的权利和自由，包括两岸人民参与两岸治理、为两岸消除政治对立献计献策的自由。这理应得到两岸全体中国人的欢迎和支持。同时，这一协议的达成也可以不涉及两岸之间的敏感政治问题，即也可以搁置对双方政治定位的情况下签订。笔者同意周叶中教授和祝捷副教授的看法，两岸政治定位问题可以“议题化”、“阶段化”。在和平协议3签订之前相当长的时间段内，都可以将两岸政治定位问题作为议题在两岸之间协商谈判，通过协商谈判“寻求双方均可接受的表述方式。”
远程：和平协议3。作为确定两岸共同机构“权力条款”的协议，它的签订建立在两岸双方对重大问题，包括两岸政治定位问题的重叠共识之上。从现在起到签订两岸和平协议3，会有一个相当长的时间段，足以让两岸就双方政治定位问题和其他政治对立问题通过协商、谈判达到重叠共识。至于如何定位，如何表述，两岸可以进行充分的研讨。当年民主德国与联邦德国基础条约签署前，相关学术期刊发表的论文多达1000多篇。两岸的情况更为复杂，学者们也有足够的时间发表更多的论文进行探讨。相信中华民族的政治智慧一定能够化解两岸的政治对立。作为两岸化解政治对立的最大成果，两岸和平协议3还应在确定了双方政治定位的基础上，就建立跨两岸的共同治理机构作出规定。其实，这种机构的建立已经起步。如刘国深教授所言：“由两岸公权力部门以适当的方式授权的两岸共同事务管理机构必将应用而生。”“2011年1月正式成立的‘两岸经济合作委员会’，是对两岸共同事务管理机构之滥觞，具有重大的历史意义，这一机构功能的发挥是否成功关系重大。”
在两岸和平发展过程中，两岸协议为两岸经统合走向一体化提供制度供给，以缓解两岸整体性制度稀缺的现象。其中，两岸和平协议的宪法性质，使其在两岸最终的一体化过程中具有无可替代的功能与作用，值得我们认真探索。
台湾当局政治地位与两岸互相定位的历史梳理
陈欣新
从1949年10月1日中华人民共和国中央人民政府成立，国民党政权退据台湾地区迄今60多年来，两岸之间经历了军事对峙、法统之争、交流缓和以及意识形态对抗几个历史阶段，两岸关系的发展愈发错综复杂，今天两岸关系的核心问题是，是否认同一个中国原则（台湾学界的说法是国家认同问题），台湾当局的政治定位和台湾的主权归属问题则是争论的焦点所在。为了厘清两岸关系是怎样走到今天的，我们先从两岸相互定位经历怎样的变迁进行梳理，进而对两岸政治走向和两岸关系发展趋势进行评估。
