（二）探讨两岸军事安全互信法律机制的基本内容
就两岸和平协议来说，有关两岸建立军事安全互信法律机制方面的内容是比较广泛的，有较大的拓展空间和范畴。其中主要的应当包括：1.明确建立两岸军事安全互信法律机制的基本原则。作为主权国家，在处理国内事务上，必须强调维护国家主权统一的前提条件，这是不容回避的根本原则。两岸军事互信是建立在一国内部的军事安全互信法律机制，是一种特定时期、特殊表现形式的协议，不能因此而阻碍和损害国家的统一，为永久分裂提供条件。2.双方军事安全互信机制的建构是在“一个主权国家”的基本前提下进行的。因此，必须停止一切形式的分裂活动，反对分裂活动必然成为双方军事安全互信机制建构的一个重要内容。3.要防止把国际关系上的军事互信机制套用到一国内部问题上。要杜绝和防范双方的军事安全互信机制带有“国与国”的色彩。4.一国内部的军事互信活动不能建立在外国势力干涉的基础上，绝不能引入外国势力或国际组织与集团的干预，不能在国际社会中损害“一个主权国家”的基本原则，包括不能与任何外国建立或结成以损害对方为目的的、事实上的军事同盟关系等，否则军事安全互信就很难实现。5.军事安全互信法律机制必须有利于推动两岸和平发展，有利于维护国家主权和领土完整，有利于促进早日国家实现统一。
（三）积极创造两岸军事安全互信法律机制的政治、经济环境
由于两岸目前所处分离状态的特殊性和复杂性，通过军事互信结束敌对状态并达成和平协议将是一项十分艰巨的任务。对于军事互信机制路径的选择是机遇与挑战共存，需要持积极审慎态度。一是在政治方面要加强信任。双方要真正建立起军事安全互信机制，就必须有高度的政治互信。政治互信是两岸军事互信建立的重要前提，没有政治交往及进而形成的政治互信，就不会有军事互信的基础。军事历来服从和服务于政治的需要。军事互信必须建立在政治互信基础之上。双方要建立军事互信，必须首先进行政治谈判。政治上的问题解决了，军事上才具有讨论具体问题的前提。二是扩大经济交流合用。加强两岸经济联系是建立两岸军事互信法律机制的间接途径。建立两岸军事互信，离不开两岸的经济交流，使台湾同胞能直接得到经济交往带来的实惠，从而加大两岸交流的范围，增进互信的程度。可以按照“先经济后政治”的思路，通过经济交往包括签署相关经济协定带动政治上的交流，推动军事上的互信。就此而言，政治互信是前提，经济互信是桥梁，实现军事互信为目的。
因此，两岸军事互信法律机制是建立在平等协商，充分体现互利双赢的前提下，使两岸共同受益。通过加强交流与沟通，包括建立两岸军事信息通报渠道、军事热线和开展军事人员交流，避免军事上的误解和冲突。还可适时联合采取维权行动，包括在有限领域开展军事合作、联合军演、共同打击海上犯罪、海上人道主义救援合作、共同维护钓鱼岛主权和南海权益等。
通过两岸法律界、法学界为实现军事安全互信的共同努力，发挥出我们中华民族特有的杰出政治智慧，使两岸军事安全互信机制建立在更加牢固的法律基础之上，将两岸的军事关系和和平发展纳入实现祖国统一的共同协议中，共谋中华民族发展大业，加快祖国和平统一进程，用胡锦涛同志在党的十八大报告中的话来说就是：“全体中华儿女携手努力，就一定能在同心实现中华民族伟大复兴进程中完成祖国统一大业。”
论两岸和平协议的法律性质与阶段性进程
杜力夫
摘要：两岸和平协议是两岸实现“一国两制”的基本法律文件。“一国两制”将来在两岸间实现的模式属于“两岸和平协议下的两制”。两岸和平协议居于两岸协议的最高层次，具有最高的法律效力。它规范的对象主要是两岸公权力机构及其工作人员，属于“人民制定出来管政府”的宪法性文件。两岸和平协议应当建立在经济合作框架协议（ECFA）、文化合作框架协议（CCFA）和安全合作框架协议（SCFA）三大支柱之上，并应当具备宪法性文件所应有的“基本制度和基本国策条款”、“基本权利条款”和“权力条款”。这样的两岸和平协议至少应有三部，两岸应分阶段签订。
关键词：两岸关系和平发展 两岸和平协议 法律性质
“在一个中国原则的基础上，协商正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，构建两岸和平发展框架，开创两岸关系和平发展新局面”是中国共产党十七大报告中明确提出的发展两岸关系的一贯主张。中国国民党自2008年在岛内重新执政以来，也一再提起签订两岸和平协议这一话题，最近一次是在2011年10月17日，马英九在台湾“大选”前夕表示：“未来十年当中，两岸在循序渐进的情况下，审慎斟酌是不是洽签两岸和平协议。”目前，在两岸政治性接触一直未能开展的情况下，通过两岸平等谈判，签订两岸和平协议，已成为“突破两岸关系政治瓶颈，实现两岸关系全面正常化与和平发展的根本途径”。本文试就两岸和平协议的有关问题进行探讨，提出一些不成熟的意见和看法。
一、两岸和平协议与“和平统一、一国两制”
邓小平提出的“和平统一、一国两制”，具有深刻的内涵和深远的意义。我们在研究两岸关系和平发展与两岸和平协议的相关问题时，有必要重温邓小平提出的这一重要方针，挖掘其中蕴含的博大精深的政治智慧，为化解两岸政治对立寻求新的思路。
作为统一祖国的宏观政治构想，“和平统一、一国两制”预设了祖国统一的总体的方向（统一）和基本途径（和平方式、一国两制），却并没有提出具体的实现形式。如同当年马克思和恩格斯预言了无产阶级革命的方向，即建立无产阶级掌握政权的无产阶级专政国家（国体），却没有提出无产阶级专政国家的具体实现形式（政体或政权组织形式）。直到巴黎公社出现后，马克思才在《法兰西内战》一文中高兴地指出，公社是“终于发现的可以使劳动在经济上获得解放的政治形式”。这是因为，无论是一种新型国家的政权组织形式，还是一个国家实现统一的政治形式，都不是任何人可以在房间里苦思冥想设计出来的，而是要在具体的政治实践中运用政治智慧，通过不断的试错过程去发现，并不断形塑，不断改进和完善。没有两个国家的政权组织形式是完全一样的，也没有两个国家的统一方式是完全相同的。无论是实现阶级统治的政治形式还是实现国家统一的政治形式，都是在当时当地具体政治、经济、文化、社会环境下通过人们不断的政治实践创造出来的。在这一问题上，重要的事情不是固守某个已有的、哪怕是行之有效的设计方案，而是应当不断总结政治实践中创造出来的成功经验，不断累积并固化各方形成的共识，为进一步迈向既定总体方向铺路。
当年邓小平代表中国共产党第二代领导集体在总结“叶九条”的基础上，提出的“和平统一、一国两制”这一政治构想，首先是设想用于解决台湾问题。1982年修改中华人民共和国宪法时，在宪法中为实现“和平统一、一国两制”这一政治构想设计的政治形式，就是特别行政区制度。宪法第31条有关特别行政区制度的规定，使这一政治形式法律化。但是，后来的政治实践却首先使“和平统一、一国两制”通过特别行政区制度运用于港澳的回归。在港澳回归祖国的政治实践中，逐步形成了实现“和平统一、一国两制”这一政治方针的法律形式，即依据宪法第31条之规定，由全国人大制定特别行政区的《基本法》，授权特别行政区政府“一国两制，高度自治，港人治港，澳人治澳”。这种“和平统一、一国两制”的实现形式，也被称之为“港澳模式”。在这种模式中，中央与特别行政区政府的关系，由中央（全国人大）依据中华人民共和国宪法第31条制定的、在特别行政区实行并具有高于其立法会制定法效力的《基本法》予以规定。特别行政区隶属于中央，同时，享有高度自治权。在港澳模式中，“一国两制”中“两制”的法律依据就是《基本法》。借助《基本法》这一法律文件，港澳获得了实行与内地不同的资本主义制度的合法性和正当性。
“和平统一、一国两制”这一政治构想仍然是我们解决两岸问题，使中国复归统一的根本方针，它为我们指明了实现祖国统一的总体方向和基本途径。但是，它的具体实现形式，却不能简单搬用“港澳模式”。台湾的具体情况与港澳不同，岛内朝野以及大部分一般民众对“港澳模式”有抵触，也是可以理解的。岛内民调中往往把“一国两制”和实现“一国两制”的“港澳模式”混为一谈，“一国两制”甚至被“妖魔化”，部分民众也因此而被误导。实际上，中国共产党第三代和第四代领导集体为在两岸关系中实现“和平统一、一国两制”进行了不断的探索和创新，并不存在把“一国两制”的“港澳模式”运用于台湾的意思，而是另行探索在台湾实现这一方针可行的法律形式。这就是两岸经由平等协商，签订和平协议，实现“一国两制”。这在中国共产党十七大政治报告中表述得非常清楚。借助两岸和平协议这一基本法律文件，台湾就会获得实行与大陆不同的资本主义政治制度和社会制度的合法性和正当性，并与大陆和平相处，两岸的和平发展和迈向一体化就会有坚实可靠的基础。
如果说，《基本法》是港澳实现“一国两制”的基本法律文件，“一国两制”之“港澳模式”是张亚中教授所说的属于“中共宪法下的两制”，那么，两岸和平协议就是两岸实现“一国两制”的基本法律文件。“一国两制”将来在两岸间实现的模式则是属于“两岸和平协议下的两制”。
二、两岸和平协议的法律性质
担负着如此重任的两岸和平协议，其法律性质与目前存在的各种两岸协议有所不同。
在法学视野里，两岸协议都是两岸跨越政治对立达成的对双方均有约束力的法律文件，是两岸直接接触达成共识后对未来双方行为规则的约定。两岸协议是一种特殊的国内法。两岸开放交往已经30多年，人员和物资往来产生的大量问题和衍生的大量事务客观上需要法律来规范。在两岸尚未统一的情况下，规范两岸交往关系的立法，无非有两种方式：一是各自立法，各自制定相关的法律、法规和规章（命令）；二是签订两岸协议。这两种立法方式的产生的规范性文件，都是中国的国内法。在“大陆和台湾同属一个中国”这一命题下，双方各自制定颁布的规范两岸关系的法律、法规和规章，均属于中国的国内法，颁布生效后，即在各自管辖的地域内发生法律效力，并得到实施，这是毫无疑问的；而双方为“两岸关系治理”通过各种方式签订的协议，是一种同时在两岸全部领域内，也就是全中国领域内发生法律效力的国内法。它是两岸尚未统一的特殊情况下，通过特殊的方式（两岸得到授权的组织或机关，如海基会、海协会、红十字会等，采用签署协议的方式）制定的国内法。总之，两岸协议是在两岸均有法律效力的国内法。“它也是在国家尚未统一的特殊情况下，唯一能在两岸全部领域发生强制力的法律文件。”在两岸和平发展中，只能做加法，不宜做减法：两岸人民已经获得的利益，只能增加不能减损。两岸需要整合，需要在各方面一体化，需要在交流中固化已经取得的共识和成果。通过两岸协议实现两岸和平发展的法治化，符合两岸人民的共同利益。
