卢方舟
案情简介
原告：沈某某
被告：Z省安全生产监督局
原告沈某某与A地B加油站相邻，原告曾以加油站离其家太近、存在安全隐患为由多次向当地有关部门信访投诉。A市公安局消防大队经实地检查认为B加油站存在一定安全隐患，于2004年6月3日，针对存在的问题作出“A公（消）字［2004］55号、56号《责令限期改正通知书》”，并将处理情况告知了原告。2004年9月2日，A市安全生产监督管理局根据该市信访局协办单，向原告对其所反映的加油站安全问题进行了回复，认为B加油站安全生产条件已基本符合要求。2004年12月30日，原告向被告Z省安全生产监督局邮寄了“投诉书”，要求被告查处B加油站存在的安全隐患。被告接到投诉后，于2005年3月15日将原告的投诉转给C（A市上属市）市安全生产监督管理局，要求对投诉人提出的有关问题予以核实、查处，并要求核查结果以书面形式告知原告的代理人，同时报告备案。在转办过程中，被告通过电话方式告知原告的代理人，对原告的投诉已转至A市安全生产监督管理局查处。2005年4月18日，A市安全生产监督管理局根据C市局要求组织了A市规划局、环保局、交通局和B街道办事处，并邀请投诉人沈某某的代理人共同对B加油站进行实地检查。检查的结论为：“该加油站除南侧隔离墙不符合要求外，其余安全条件基本符合生产要求。……要求加油站在南侧无围墙处建隔离墙。”同时逐级上报给了被告备案。2005年7月4日，被告再次收到原告邮寄的《重新投诉的函》信件，认为2004年12月30日的投诉被告一直未予笞复，要求查处并复函。2005年8月16日，被告会同Z省劳动保护科研所专家、A市安监局有关人员再次对加油站进行安全检查。8月17日，Z省劳动保护科研所出具了《中油A地B加油站安全评价确认意见》，认为加油站基本符合经营安全条件。同时，被告对A市安监局的处理意见的实施进行了监督检查，并督促A市安监局向B加油站发出《整改指令书》。
2005年9月，原告以被告不予答复为由诉至人民法院。在一审诉讼期间，被告向原告送达了书面答复。
争议焦点
本案的争议焦点是，被告是否履行了其法定的职责。
原告认为被告没有履行其法定职责，根据国家经贸委颁布的《危险化学品经营许可证管理办法》，针对原告的投诉，被告具有直接查处的法定职责。B加油站是由被告颁发经营许可证的甲种危险品经营单位，原告投诉就是要求被告履行直接调查处理安全隐患的职责。而根据《信访条例》和《Z省信访条例》规定，被告对于原告的投诉也有作为的义务。原告收到的A市安监局的《关于反映加油站安全问题的回复》与被告的行为无关。被告并没有履行其查处危险化学品经营单位安全隐患的职责。
被告认为，在收到原告的投诉之后被告即向C市安监局发函，要求其对投诉进行核查，并电话告知原告的代理人。后A市安监局组织有关部门及原告的代理人到B加油站实地核查。而在接到原告《重新投诉的函》后，被告又同Z省劳动保护科研所专家等对A市安监局的处理意见的实施进行了监督检查，并督促A市安监局向B加油站发出《整改指令书》。整改完成后，被告于2005年9月28日再次到实地核查。被告履行法定职责是一个连贯的过程，符合《危险化学品经营许可证管理办法》、Z省经贸委《关于（危险化学品经营许可证管理办法）的实施意见》、《Z省危险化学品安全管理实施办法》对其法定职责的规定。
法院的认定与判决
一审法院经审理后认为，被告作为负责全省安全生产监督管理的行政部门有职责对涉及本行政区域内的危险化学品安全生产问题实行监督管理，也有权督促下级安全生产监督管理部门查处。在本案中，被告接到原告的投诉后进行了一系列的履行职责行为，被告将原告的投诉转交其下属的安全监督管理部门查处，并且亲自参加了实地核实、查处，对此，原告及其代理人应当知道A市安监局的核实、查处行为属于被告转办的作为行为。并且被告已给原告做出口头答复的履行职责行为，诉讼过程中，被告又给原告做出了书面形式的答复。依照《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第56条第（一）项规定，判决驳回原告的诉讼请求。
二审法院经审理后认同一审法院的观点，认为被上诉人已履行其法定职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。
案件的解析
一、Z省安监局对于沈某某的投诉是否必须亲自履行核实和查处的职责？
Z省安监局负有依法颁发危险化学品经营许可证的法定职责，并且依照相关法规、规章的规定负责对危险化学品经营单位进行监督检查。同时，相关法规、规章也明确了安全生产监督管理的行政职责是根据“分级管理、属地管辖”的原则进行分配的，因此，省安监局作为省级安全生产监督管理机关，有权督促各级安全生产监督管理部门对危险化学品经营单位进行监督、检查。
国家经贸委颁布的《危险化学品经营许可证管理办法》第19条规定：“发证机关应当对本行政区内已取得经营许可证的单位进行监督检查。”该办法颁布实施后，Z省经济贸易委员会于2002年12月5日颁布了关于《危险化学品经营许可证管理办法》的实施意见。该意见第二条是关于“经营许可证申报、审批”程序的规定，其中第（一）项明确规定：“申请甲种经营许可证的经营单位，按隶属关系将申请报告连同《危险化学品经营许可证申请表》和相关材料送当地人民政府确定的负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门，经所在县（区）安全生产监督管理部门签署意见后，报上级市安全生产监督管理部门。市安全生产监督管理部门在接到申报之日起10个工作日内进行初审，合格后正式函报省安全生产监督管理局；省安全生产监督管理局在接到报告之日起20个工作日内组织复审，对合格的颁发经营许可证，对不合格的给予书面说明”；该意见第八条是关于“监督管理”的规定，其中第（一）项明确规定：“各级安全生产监督管理部门负责对危险化学品经营单位的经营、销售活动进行日常监督、检查管理。”此外，根据《危险化学品经营许可证管理办法》，有权颁发甲种经营许可证的是省、自治区、直辖市人民政府经济贸易主管部门或者其委托的安全生产监督管理部门。当时，省安监局还不是一个独立的行政机关，而是Z省经济贸易委员会下设的管理安全生产的内设机构。因此，当时的Z省安全生产监督管理局是根据Z省经贸委的委托从事省安全生产管理工作的，其依据即为Z省经贸委颁布的关于《危险化学品经营许可证管理办法》的实施意见。
2004年7月19日，Z省人民政府办公厅颁布了《关于印发Z省安全生产监督管理局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，明确省安监局为省经济贸易委员会管理的主管全省安全生产综合监督管理的正厅级行政机构，同时挂Z省安全生产委员会办公室牌子。主要职责包括：承担省安全生产委员会办公室的日常工作；综合管理全省安全生产工作；依法行使全省安全生产综合监督管理职权，指导、协调和监督有关部门安全生产监督管理工作；依法行使全省安全生产监察职权；负责发布全省安全生产信息，综合管理全省生产安全伤亡事故统计和安全生产行政执法分析工作；负责综合监督管理危险化学品和烟花爆竹安全生产工作等等。
此外，2004年12月颁布并于2005年2月1日实施的《Z省危险化学品安全管理实施办法》第四条也明确了安全生产监督管理的行政职责是根据“分级管理、属地管辖”的原则进行分配的。该条规定：“县级以上人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内危险化学品安全监督管理综合工作”。
由此可见，原告沈某某所称的“违反应当由被告（被上诉人）自行、直接作为的相关规定”是缺乏依据的，也是原告对规章相关规定的错误理解。而省安监局根据分级管理、属地管辖的原则将沈某某的投诉转交给C市安全生产监督管理局，由C市安监局按此原则转交给A市安全生产监督管理局负责核实、查处，并将相关意见通知沈某某，同时要求对核实、查处结果逐级上报备案，以督促下级安全生产监督管理部门履行职责，是完全正确的。
而A市安监局于2005年4月18日组织了A市规划建设局、环保局、交通局和B街道办事处，并邀请了沈某某的代理人，共同对B加油站进行了实地核查。在沈某某及其代理人明知省安监局已逐级委托A市安监局对其投诉进行核实的情况下，A市安监局的核实行为就是省安监局作出的行政行为，省安监局不存在行政不作为。
二、省安监局对沈某某的投诉进行核查后，在诉讼的过程中给予书面答复的行为是否违法？
省安监局接到沈某某的投诉后，已在电话中告知其已将投诉转交下级安全生产监督管理部门核实和处理。而给沈某某最终的书面答复虽然发生在诉讼期间，但仍然是在作出行政行为的合理期限内，并不违法。
在本案中，省安监局的整个行政行为的过程是省安监局接到沈某某的投诉，然后将投诉转给C市安监局，要求对投诉人提出的有关问题予以核实、查处，并要求核查结果以书面形式告知投诉人，同时报告备案。在转办过程中，省安监局通过电话方式告知沈某某的代理人。在接到沈某某的第二次投诉后，省安监局再次组织有关部门到实地检查并督促A市安监局向加油站发出《整改指令书》，当整改措施均实施完毕后，省安监局于2005年10月27日向沈某某送达了最终的书面答复意见。
法律法规并没有明确规定省安监局作出并完成这些行政行为的期限，而省安监局根据事情的复杂程度、正常的办事流程及人员安排等因素，在合理期限内作出并完成了这些行政行为。省安监局自第一次接受投诉、转交下级安全生产监督管理部门核查开始，到最终将整改后的情况书面通知沈某某的行政行为是连续的，该一系列的行政行为并没有违法的地方，也没有超出合理的期限。
