20世纪70年代末期，中国开始实行改革开放。梯度理论逐渐取代了生产力均衡布局理论。1980年，国务院批转《全国城市规划工作纪要》，确认“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。乡镇企业的发展又使一些人产生“就地消化”农民的错误思想。在20世纪80年代，流通领域的放开搞活打开了农贸市场，企业改革放松了企业用工市场，多种所有制并存扩展了商品市场、松动了生产要素市场，这些都增加了农民的就业机会。但是城门还仅仅打开了一个小缝。1982年4月，党中央、国务院发出人民公社政社分开问题的通知；1982年12月4日，新修订的宪法又明确规定镇为我国的基层政权，标志着我国建制镇过渡恢复时期的到来。新的城镇发展方针以及改革的初步成果，使建制镇的发展迎来了春风。
随着1991年的安徽大水和1992年的邓小平南行，出现了引起人们关注的“民工潮”，这意味着城门对农民开得更大了。20世纪90年代，城市和建制镇相继经过大规模的数量增加和逐渐稳定。城市数量从1978年的193个增加到1990年的467个、2000年的663个。建制镇数量从1982年的2664个增加到1990年的9322个、2000年的19692个。同时，一些城市的行政区面积也扩大了。20世纪80年代中期到90年代的城镇人口增加中，有不少是由于“撤县建市”、“撤乡并镇”，导致市镇数量行政性变化而增加的城镇人口。
近几年各地政府兴起推进城镇化的高潮，纷纷把城镇化作为重要的发展战略，并将其纳入各级政府近期和中期发展目标。例如湖南省1997年已提出“聚集式发展”，培育大型中心城市和壮大县城。山东省在2000年提出“合理发展大城市，重点发展中小城市，积极发展小城镇”的思路。广西提出“十五”期间城镇化要“采取超常规速度向前发展”，城镇人口比重由20％增至28％。河北省拟将城镇人口比重从目前的29.5％提高到2005年的37％和2010年的43％，江苏省计划从1999年的34.3％提高到2005年的45％，湖北省2005年的指标是38％，广东省计划2010年达到50％等等。城镇发展的作用已在思想和政策上得到了空前的认同。
最近几年，推进小城镇化又迎来了越来越好的政策环境。特别是1998年以来，党中央逐步把加快城镇化进程作为一项战略任务。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》深刻指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”同时，对小城镇发展的作用进行了充分肯定，并提出了原则性要求。2000年6月，党中央、国务院又出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，制定了促进小城镇发展的措施和政策规定。根据文件精神，各地的小城镇建设不再单纯追求数量，而是采取了灵活多样的规划、建设、管理方式，使小城镇的质量、规模进一步提高。党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，提出要“积极稳妥地推进城镇化”，进一步明确了小城镇的发展重点和我国的城镇化发展道路。“十五”规划把城镇化提升为国家发展的重大战略。这些政策举措，符合我国目前所处社会经济发展阶段的要求，适应了经济社会发展的进程，因而有力地推动了我国城镇化的加快发展，初步走出了一条大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。
（二）制度因素
新中国成立之后，开始实行中央计划经济体制。由于在具体政策的实施上给予了城镇多方面照顾，城乡收入差距开始扩大，城镇生活的好处开始为农村居民认识。于是，20世纪50年代初中国出现了人口由农村向城镇的大规模的自发流动，这给由中央政府控制的城镇粮食供应系统带来了巨大的压力。为了保证国家继续推进以重工业为主的工业化所必需的资本原始积累，从50年代起，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方面，把城镇人口和农村人口分割开来。形成了城乡分割的二元社会结构。
城乡割据制度的核心和起点是户籍制度，它对乡村人口向城镇流动起着最直接的控制作用。1951年颁布《城市户口管理暂行条例》，1953年开始以“劝阻”的方式限制农村人口流入城市，到1957年发展为禁止农村人口进城。这便形成了我国单向的人口迁移限制制度，人口要素流动和积聚渠道被人为堵塞，城镇的积聚效应得不到应有的发挥，城镇化进程自然受阻。在城市就业制度方面，不允许农村人口进入城市寻找职业。1957年12月国务院发布《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确规定城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。”甚至规定“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。”这些制度方面的约束就像在城市和农村之间树立了一道樊篱，阻碍着城乡要素的交流和人口的流动。几十年来，这些制度约束极大地压抑了我国城镇化的发展速度。
改革开放以后，我国在各项政策和制度上开始了拨乱反正，长期处在停滞徘徊甚至是反复的我国城镇化进程开始有了起步，1979年我国城镇人口净增加1250万，增长率达7.2％。2000年我国城镇人口增加了5％，净增加2158万人。2001年和2002年，城镇人口进一步增加了4.7％和4.5％。2003年我国的城镇化率突破了40％。
从2001年10月份开始，中国开始以两万多个小城镇为重点推行户籍制度改革，在小城镇拥有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口。这一重大举措意味着四十余年来横亘在中国城乡之间的户口藩篱即将被拆除，农民成为城镇人不再是难事。小城镇户籍管理改革的实施范围主要是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。小城镇新落户人员，在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务。
与此同时，一些大中城市的户籍制度改革也在紧锣密鼓之中进行。例如，石家庄于2002年8月份开始实施新的户籍政策措施。按照新户籍政策的规定，有合法固定住所并拥有常住户口的职工、居民可以申请其配偶、子女、父母与其共同居住生活；外地公民被市内机关、团体、企业、事业单位、工商服务业聘用为管理人员或专业技术人员，工作满一年以上者或招聘为合同制工人就业满两年者，可以凭单位证明迁入本市；凡在市区购买商品房的外地公民，可以进市；在市区投资兴办实业及经商的外地公民均可将户口迁入石家庄市；对于户口在外地的大中专毕业生，只要是本科以上师范类毕业生、大专以上非师范类毕业生、特殊专业中专生，在市区有接收单位的，均可办理进市手续。宁波市取消了对进城镇落户指标的限制，实行按居住地登记户口，并且对户口迁入城市，在居住和收入方面的要求放得更宽。从2001年11月20日起，在郑州市，凡属投靠亲属、新生儿、购房、投资纳税、工作、大中专院校毕业生等，只要手续齐全，就可以申请将户口转入郑州市。郑州市此次户籍制度改革在购房、纳税、投资、人才方面实现了较大突破，最大限度地放宽了条件要求，同时取消了户口审批指标的限制，放宽了年迈老人和少年儿童入户的条件。
消除户籍管理制度障碍，改革旧体制，逐步放弃农村和城市户口分离的做法，建立城乡统一的户口制度，是我国户籍管理制度改革的最终目标。为此，要进一步放开对农民进城落户的限制，实行出生地一定不变、居住地按规定登记的制度，相应确定按居住地划分城乡人口、按职业确定身份的户籍登记制度，逐步用身份证制度代替现行的户籍管理制度。打破长期限制劳动力流动、影响人力资源合理配置的根本约束。从加快城镇化的要求出发，户籍制度创新的关键不在于户籍制度本身的改革，而在于改革与此相关的福利保障制度，包括教育制度、就业制度和社会保障制度等。要解决好新入城居民就业、求医、子女入学、社会保障等问题。从当前看，这一切都已有了一个良好的开端。未来看，由于我国发展社会主义市场经济的大局已定，而这意味着我国未来的经济政策会越来越体现为主观决策对客观规律的反映，所以未来城镇化的政策性震荡会不断弱化，但这不意味着在城镇化过程中不再需要政策引导和调节，因为在中观经济领域，在某些方面，同样会面临市场失灵的问题，这时就需要政府采取相应政策以促进城镇化的持续健康发展。
（三）劳动力转移成本
2000年第5次全国人口普查第一号公报关于城乡人口的最新数据：“祖国大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住在城镇的人口45594万人，占总人口的36.09%；居住在乡村人口80739万人，占总人口的63.91%。同1990年第4次全国人口普查相比，城镇人口占总人口的比重上升了9.86个百分点。”我国城市化水平近10年明显提升，但是仍拥有8亿农村人口，而人均耕地不足1.5亩，其中还有一部分省区人均耕地低于l亩，土地承载不堪人口压力重负，“两个转移”的形势十分严峻。
回顾1978年以前，由于体制原因，众多的农村劳动力被束缚在有限的耕地上，劳动力资源得不到充分利用。1978年以来，随着农村改革的推进，农业劳动生产率得到迅速提高，以及农村劳动力绝对量的刚性增长，劳动力相对于耕地资源出现大量剩余。尽管政府采取了不少措施，推动了不少农业劳动力转移，但是农村劳动力供大于求的矛盾仍未得到缓解。农民在向城镇流动过程中，面临的障碍对其流动的意愿有着很大的影响。
追逐更高的预期收益是农民进城的基本动力。地区和城乡收入差距的扩大无疑增强了人口流动。在利益的驱使下，带着对美好生活的憧憬，大批农民工从乡村向城镇迁移。然而农民进城必须付出各种各样的成本。如若农民进城成本太大，就会挫伤其迁移的积极性。就当前看，农民进入城镇的成本既有货币费用，又有精神成本；既有信息不灵造成的成本，也有制度问题造成的成本。必须注意的是，这些成本中的许多并不是每一个城镇居民普遍遇到的成本，而是只有外来者才承受的成本，因而多为歧视性成本。这些成本的存在大大降低了进城农民的福利，压抑了农民进城就业的思想，对农民群体和个人的发展产生了很大的危害。
进城农民工的遭遇会对其他打算进城的农民产生示范效应，不少农民产生了“恐城”思想，这自然不利于城镇化速度的加快农民进城的流动成本。有些是长期制约我国城镇化发展的因素；有些是改革开放以来，在经济增长和社会发展过程中出现的新问题。例如制度约束成本在我国城镇化历史中可谓是一个长期的制约因素。由于目前中国的制度改革才刚刚起步，沿用几十年的城乡隔离制度无论在思想上还是在政策上的痕迹都不可能一下子消失。在户籍制度、社会管理制度等方面对农民还有不同程度的歧视，农民工要进入城镇尤其是进入大城市就业和生活，还受到诸多限制。这种限制最终表现为各种额外的费用和繁琐的手续。在长期制度的保护下，城市的生活成本并不高，但对广大农民而言，他们面对的却是一座座“围城”，他们无权享用城市的低成本。改革开放若干年后的今天，他们发现城市的“围墙”渐渐拆除了，但城中的生活成本却早已是高高耸立了。当然生活成本是每个城镇居民都必须面对的。但进城农民与占据天时、地利、人和的城镇居民相比，要付出更高的生活代价。
尤其在“三农”问题不断加剧、城乡收入差距不断扩大的背景下，这种生活成本更显得异常沉重。分散的进城农民不能享受目前仍然存在着的政府对一些基础供给的补贴和规模供给带来的好处。即便如此，一些进城农民工仍然含辛茹苦，忍辱负重，期盼着他们的后代能有一个不同的未来，但昂贵的教育成本和现今教育制度，往往又使他们万般无奈。其他的成本还包括就业成本、机会成本、迁徙成本等等。它们中多数都有一些共同的特点。
