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第22章 劳动就业制度(3)

种族歧视是最先引起国际社会采取行动的一种歧视形式。尽管19世纪末已经废除了奴隶制和奴隶买卖,但直到20世纪20年代,殖民统治政权仍然广泛征用土著居民从事强迫或强制劳动,这导致国际联盟在1926年通过了《禁奴公约》。国际劳工组织理事会早在1926年就指派了一个专家委员会对世界一些地方存在着的强制劳动现象进行研究。在此基础上,国际劳工组织《1930年强迫或强制劳动公约》(第29号)要求国际劳工组织成员国承诺“在最可能短期限内禁止使用一切形式的强迫或强制劳动。”随着殖民统治时期的结束,国际社会对这个问题的注意力转向在更大范围里存在着的、因意识形态原因或作为种族、社会、民族或宗教歧视手段的强迫劳动。于是国际劳工组织《1957年废除强迫劳动公约》(第105号)明确要求会员国承诺禁止强迫或强制劳动,并不以下列任何形式使用强迫或强制劳动,包括作为实行种族、社会、民族或宗教歧视的一种手段。这样,就把强迫劳动与“种族、社会、民族或宗教歧视”联系起来。

20世纪50和60年代,无论在国际劳工组织还是在联合国,都是在就业和职业领域开展制定关于消除就业歧视标准的一个强化阶段。《1951年同酬公约》和《1958年(就业和职业)歧视公约》最早对消除工作中的所有形式的歧视和促进平等规定了政策框架。同时它们对联合国其后的有关公约也产生了重要的影响。

把“种族”作为不可接受的歧视原因列入第111号公约中,反映了国际社会反对种族主义斗争的团结一致和坚强决心。这一时期,国际社会和世界各国对种族主义和种族歧视,包括种族隔离问题继续不断作出反应。如1965年联合国通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》,[我国政府于1981年12月29日交存加入书,1982年1月28日该公约对中国生效。]重申了对种族主义的谴责。又如美国的民权运动实现了在劳动力市场内外禁止对非洲裔美国人的歧视性立法,而非洲裔美国人自己也采取了政治努力以改善他们的处境。

但是,种族隔离社会的灾祸仍然在其他国家存在,如南非和纳米比亚。曾经在南非实行的种族隔离制度,是当今世界上以不同种族为界限实行残酷的歧视政策的突出典型。南非当局通过立法手段设置种种以种族为依据的障碍,剥夺黑人居民获得职业培训的机会、自由就业的机会、晋升到较高职位的机会,使黑人工人只能在工资低、劳动条件差的岗位上就业。而且南非当局拒绝承认黑人工人组织的工会,排斥黑人工人代表参与正常的集体谈判机制,通过重罚和镇压的办法禁止黑人工人罢工。针对这种极端的歧视现象,1964年,国际劳工大会通过了《关于南非共和国种族隔离政策的宣言》,谴责南非政府实行的种族隔离政策违背了《费城宣言》,要求南非当局撤销导致种族隔离的各种法律规定。大会还通过了在南非的劳动事务中“消除种族隔离的行动计划”,特别对就业与培训机会、废除强迫劳动、结社自由与组织权利三个领域中消除歧视提出了具体建议。大会要求国际劳工局局长密切关注南非局势的发展,每年向国际劳工大会提交一份《关于南非种族隔离政策宣言》执行情况的特别报告。1973年,联合国通过了《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》,使种族隔离根据国际法成为一种罪行。1984年,国际劳工组织根据形势的发展,要求会员国以《联合国宪章》第七章为依据,对南非实行全面的、强制性的制裁,并且要求各国政府断绝同南非的政治、文化、体育、商业和外交关系。国际劳工组织与南非种族隔离斗争的经验揭示了在劳动力市场消除歧视,实现全社会种族平等的战略意义。

(二)关于消除性别歧视的劳工标准

第二次世界大战以来,引起国际社会关注的另一种主要的歧视形式是基于性别的歧视,特别是对妇女的歧视。妇女在第二次世界大战期间大量进入劳动力市场,以弥补男性在前线打仗所造成的劳动力供给不足。第二次世界大战结束后,当男性回到工作岗位上时,妇女在劳动力市场的存在,就被视为对男性就业和总体工作条件质量的一种威胁:一方面担心女性廉价劳动力会限制可供男性选择的工作岗位的数量和范围;另一方面,忧虑这种状况会导致女性从事不太重要的职业,甚至在受剥削的工作条件下工作。

在反对性别歧视问题上,国际劳工组织也是先锋。在1919年的《国际劳工组织章程》中已有同工同酬的概念。30多年后,《1951年同酬公约》确认了保障男女之间“同等价值工作”同等报酬,而不单单是同样或类似工作。这就触及了劳动力市场中结构性的性别偏见,因为绝大多数妇女从事与绝大多数男性不同的工作。这一原则以后在1975年《欧共体同酬指令》和1979年《联合国消除对妇女一切形式歧视公约》[我国1980年7月17日签署了该公约,11月4日交存批准书,公约12月4日对我国生效,我国对该公约的第29条第1款保留。]中予以采纳。国际劳工大会还以通过其他文件的方式促进性别平等,如1975年国际劳工大会通过的《国际劳工组织女工机会和待遇平等宣言》和为此目的通过的《关于行动计划的决议》,再次强调了国际社会在这方面的承诺。《女工机会和待遇平等宣言》强调,虽然妇女平等与改善所有工人的总体条件密切相连,但必须消除一切形式的性别歧视。与此有关的政策文件作为国际劳工组织对国际妇女年的贡献,提交给了1975年在墨西哥举行的第一届世界妇女大会。

《1981年有家庭责任的男女工人享有同等机会和同等待遇公约》(第156号)涉及有家庭责任工人,特别是妇女在劳动力市场面临的问题。该公约反映了国际劳工组织对进一步促进工作中和其他领域性别平等的决心。实际上,对于不平等分担家庭责任可能对妇女的社会地位产生负面影响的关注,在此之前已经反应在1979年《联合国消除对妇女一切形式歧视公约》之中。

(三)对弱势群体进行保护的劳工标准

在国际劳工组织活动中,消除就业和职业歧视,主要表现在为不同类别工人,特别是弱势劳工群体,谋求就业机会均等和待遇平等。

弱势劳工群体是指工人队伍中那些在就业和报酬待遇问题上,或者是遭受歧视和不公正对待,或者是竞争力不强的群体。目前构成弱势劳工群体的大体上有9类:童工和未成年工人;女工;残疾工人;移民工人;年龄较大工人和退休工人;非规范就业工人,包括非全日制工、家庭工、临时工和劳动承包工;非技术工人;失业工人;非正规经济部门工人。而且这9类工人又互有交叉。国际劳工组织认为,弱势劳工群体之所以处于易受损害的弱势地位,是由于其性别、种族、年龄、国籍、健康以及就业方式等原因,不同程度地受到歧视,导致就业机会上和报酬待遇上的不平等。非规范性就业工人很少享有甚至不能享有社会保障、福利和职业培训的机会。非正规经济中的工人处在法律保护之外,同样受到不平等待遇。因此,保护弱势劳工群体的中心问题是反对歧视,争取就业领域中的平等权利。为此,国际劳工组织制定了大量的公约和建议书。

国际劳工组织在1919年成立后,一直重视维护弱势劳工群体的利益,在第一次国际劳工大会上通过了保护生育、最低就业年龄等公约,其后又陆续制订了有关残疾工人、移民工人、年龄较大工人、有家庭负担工人以及反对歧视、同工同酬、社会保障等国际劳工公约和建议书。20世纪90年代以来,针对经济全球化和信息技术革命带来的就业方式的改变,又制订了有关家庭工作和非全日制工作公约,讨论和审议了非正规经济中工人的问题、移民工人的问题、劳动承包工的问题等。这里重点介绍涉及某些弱势劳工群体的劳工公约,如《有家庭责任的男女工人享有同等机会和同等待遇公约》、《非全日工作公约》、《家庭工作公约》以及关于移民工人的劳工公约。

对脆弱和弱势群体的关注始终包含在国际劳工组织的标准制定活动和就业与社会政策中,反映在以下几个方面:

1.保护不在本国就业工人的利益。这是自国际劳工组织成立之初就关注的一个重要问题,反映在《国际劳工组织章程》的序言和《1949年移民就业公约》(修订)(第97号)和《1975年非法条件下的移民和促进移民工人机会及待遇平等公约》(第143号)中。1998年《国际劳工组织工作中的基本原则和权利宣言》中重申了该组织必须特别重视移民工人的需求。2004年,第92届国际劳工大会讨论了《在全球经济中为移民工人谋求公平待遇》的大会报告,并通过了一项保障全球移民工权益的行动计划。该计划强调在经济全球化形势下确保移民工的就业和正当的起诉权利,还要求优先处理受雇于脏累和危险工种移民的问题。

2.保护土著和部落民族的权利。土著和部落民族的状况一直备受关注,国际劳工组织成立后不久,就着手处理当时被称为“本土工人”的强迫和强制劳动问题。研究表明,殖民统治下的人民最容易从事这些受虐待的工作。迄今为止,《1957年土著和部落人口公约》(第107号)和《1989年土著和部落民族公约》(第169号)仍是仅有的涉及土著和部落人口权利的国际法律文书。

3.关注老年工人的特殊需要。“老年”是一个相对的概念,它随着时间的推移而变化,不同的文化之间对老年的认识也有所不同。但是,尽管原因不同,老年工人在各国都面临歧视却是共同的。老年工人一旦失去工作,他们感到难以再就业。此外,老年工人受到的歧视还包括对培训年龄的限制。今天,如果考虑到世界人口年龄结构的变化,应该对基于年龄歧视的反对的重要性就不言而喻了。《1980年老年工人建议书》(第162号)涉及这些工人在寻找工作和重新进入劳动力市场时面临的一些障碍,建议在工作时间和社会保障事务中应考虑老年工人的特殊需要。2002年4月,第二届世界老龄大会《马德里老龄化国际行动计划》在充分认识到老年工人对发展作出贡献的潜力的基础上,要求各国政府采取紧急行动,增加老年工人在劳动力中的参与程度,并提供终身学习和教育。这回应了国际劳工组织的立场,即将贯穿工人生命始终的充分就业和综合政策视为实现“服务于所有年龄人的社会”的关键。

4.关注对其他群体的歧视现象。其他群体,如残疾人和患有艾滋病毒/艾滋病的人的状况正受到包括国际劳工组织在内的国际层面上越来越多的关注。国际劳工组织于2001年专门制定了《关于艾滋病毒/艾滋病与劳动世界行为准则》(An ILO Code of Practice on HIV/AIDS and the World of Work),强调要同对实际或怀疑携带艾滋病毒/艾滋病的工人歧视的现象做斗争;联合国人权委员会也于2002年出版了第三版的《艾滋病毒/艾滋病与人权国际指导方针》(HIV/AIDS and Human Rights International Guidelines)作为全球性的指导;同时,欧盟也做出了自己的指导意见文件;而诸如澳大利亚等国家也在这一领域进行了专门的立法,在控制艾滋病蔓延趋势,保障艾滋病感染者的基本人权以及防止对于病毒携带者的歧视等各个方面作出了法律上的保障,其中包括了这些感染者在不受歧视的情况下的工作权利(包括就业和职业)。对于乙肝病毒携带者的健康歧视问题,也在逐步引起关注。2001年10月,国际劳工组织成为“联合国艾滋病毒/艾滋病联合计划”的八个联合发起人之一。

国际劳工组织对患有艾滋病毒/艾滋病的人的状况的关注是建立在长期对其他形式的工作残疾关注的基础之上的。据世界卫生组织估计,世界人口中的7%~10%患有残疾,其中绝大多数生活在发展中国家。随着人口老龄化,这个比例还很可能增加。残疾增加了贫困的危险,贫困状况又加大了残疾的危险。战争和军事冲突也是造成残疾的重要原因。人在一生的不同阶段都有可能进入残疾状态:残疾又有不同的形式,可能造成身体、感觉、智力或心理损害。由于这些差异性,它对每个残疾人工作能力的影响也不尽相同,需要不同类型的便利措施。

这样做反过来又造成不同形式的歧视。残疾人失业率在许多发展中国家高达80%或更高。绝大多数残疾人通常集中在进入门槛低的职业和产业,或者保留性的岗位中。他们得到的往往是低收入、无技能和低下的工作,或属于“最后雇用最先解雇”的工人群体,他们最容易受到经济衰退的影响。国际劳工组织《1983年(残疾人)职业康复和就业公约》(第159号)和同名建议书(第168号)帮助残疾人平等进入有收益的就业。2001年10月,国际劳工组织通过了《工作场所残疾人管理实用准则》。

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