第二节民族自治地方的自治机关与自治权的行使
一、民族自治地方的自治机关
1.民族自治地方行使自治权的机关是人民代表大会和人民政府
民族自治地方的自治机关是指各少数民族聚居的，实行区域自治的地方行使自治权的机关，也是少数民族管理本民族事务权力的机关，是国家一级政权机关。《民族区域自治法》第15条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”
按照《民族区域自治法》的规定，民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证《宪法》和法律在本地区的遵守和执行；领导各族人民集中力量进行社会主义现代化建设；根据本地方的情况，在不违背《宪法》和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济社会事业的发展，在国家计划的指导下，从实际出发，不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力，逐步提高各民族的物质生活水平，继承和发扬民族文化的优良传统，建设具有民族特点的社会主义精神文明，不断提高各民族人民的社会主义觉悟和科学文化水平。要把国家的整体利益放在首位，积极完成国家交给的各项任务。
按照《民族区域自治法》的规定，上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权，并且依据民族自治地方的特点和需要，努力帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业；维护和发展民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。
关于民族自治地方的自治机关的组成，《民族区域自治法》作了规定。民族自治地方的自治机关是中央统一领导下的一级地方政权，是我国国家机关体系的组成部分，行使《宪法》规定的一般地方国家机关的职责，其产生、任期、机构设置和组织活动原则与一般地方国家机关相同。另一方面，民族自治地方的自治机关享有《宪法》和有关法律赋予的一般同级地方国家机关所没有的自治权利。关于民族自治机关的组成，法律有具体规定：在民族自治地方的人民代表大会中，除实行民族区域自治的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表；民族自治地方的人民代表大会常务委员会中，应当有实行民族区域自治的民族的公民担任主任或者副主任；自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。
2.民族自治地方的自治机关与其他一般国家机关的区别
民族自治地方自治机关是我国地方行政权力配置的一种特殊类型。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，它的行政权力要大于国家对一般地方政府行政权力的配置。《宪法》第115条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律政策。”《宪法》第116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”《民族区域自治法》第20条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经国家机关批准，变通执行或停止执行。”
这就是说，除了立法自治权由民族自治地方人民代表大会行使外，民族自治地方人民政府可以享有一切自治权。
依据《宪法》和法律的规定，民族自治地方自治权实际上是指民族自治地方的人民代表大会和人民政府，依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限，根据本民族、本地区的情况和特点，自主地管理本民族、本地区的内部事务的权力。这使得民族自治地方的各级人民代表大会和各级人民政府较之同级层的一般地方的人民代表大会和人民政府具有更大的、更灵活的管理权限。这集中体现在行使对外和对内两个方面自治管理权。对外表现为报经上级国家机关批准，可以变通执行或停止执行其不适合本民族自治地方实际情况的决议、决定、命令、指示；对内是自主地管理本民族、本地区内部事务。
二、自治区自治机关行使自治权的原则
在党的民族区域自治政策的指引下，1947年5月1日我国建立了第一个省级民族自治地方——内蒙古自治区，到1965年8月，我国相继建立了新疆、广西、宁夏、西藏四个自治区。在中国行政体制中，自治区是和省、直辖市同级的地方行政区域。但和省、直辖市强调地域性建制不同。自治区作为层级最高的民族自治地方，其政治地位、建制要素均有其特殊性。
1.自治区的特殊法律地位
根据《宪法》和法律规定，自治区具有双重角色，既是国家一级行政区划，也是一级民族区域自治地方，是国家统一行政区划的重要组成部分，行政级别和省、直辖市同样。由于自治区特殊的法律地位，因而在区域建制上有其特殊性，主要表现在：一是民族和区域要素。按照我国民族区域政治制度的规定，自治区建制的基本要素首先是民族和区域要素。即自治区建制的首要条件是以人口较多的少数民族为实行自治的主体民族，以其聚居区域、所占范围为建立自治区的主要依据。二是政治与经济要素。建立民族自治地方的目的是为了解决民族问题，为了更好地保障少数民族的平等权利，民族团结，实现少数民族当家做主，缩小民族间发展差别和事实上的不平等。因此，在划分民族自治区的区域时，要考虑当地的经济联系、资源分布、交通运输和生产布局等因素，以利于发展当地的经济优势和经济上的互补。三是历史与现实要素。建立民族自治区必须考虑本民族和本区域的历史情况、各民族在历史上的地位和影响，否则会伤害民族感情，影响民族团结。如宁夏回族自治区的建立正是基于回族在中国人口的数量和在历史上的重要地位等因素考虑的。回族在全国的分布是小聚居、大分散，但长期居住在宁夏这块土地上的回族相对集中，各族人民在长期共同生产生活中，形成了相对稳定的政治和社会联系，形成了共同的经济活动区域。因此，在宁夏建立回族自治区，有利于保护回族和其他民族长期形成的历史传统和生活习俗，有利于这一地区的经济和社会的发展。
2.自治区的自治机关，既是一级地方政权机关，也是民族自治地方的自治机关
自治区自治机关既享有法律赋予的一般地方政权的权力，也享有特殊的自治权。自治区既是民族自治地方，自治机关就享有法律赋予的自治权，也享有和省、直辖市同等的国家机关的权力。但是，无论是自治权还是一般地方国家机关的权力，都是国家公共权力的重要组成部分，没有独立于国家权力之外的任何权力；作为一级地方政权，广泛的自治权的行使，必须是在中央人民政府的统一领导和监督之下，在保证国家宪法法律、政策在本地区得到遵守与执行，自主地管理本民族内部各项事务，以保证国家的政令统一。超越了这个范围，自治权就失去了其合法性和应有的效力。
三、落实自治区自治机关自治权的对策
自治权是《宪法》和《民族区域自治法》赋予民族自治地方自治机关的特有权限，是实现自治区经济与社会全面发展的强有力的权力保障。民族自治地方的自治机关如何更好地行使自治权，全面落实自治权的内容，这对于完善民族区域自治制度，推动自治区经济社会整体健康发展和国家的全面协调可持续发展都具有重要的现实意义。
1.认真学习《民族区域自治法》，增强自治机关用运自治权促进经济社会发展的意识
民族自治地方的各级领导干部要认真学习党和国家关于民族区域自治制度的基本常识和精神实质，学习《民族区域自治法》，搞清楚什么是民族自治地方的自治权及自治权的内容，搞清楚民族自治地方的自治机关与一般国家政权机关有什么不同，学会如何运用自治权加快本地区经济社会发展。
一是自治机关要增强贯彻《民族区域自治法》的自觉性。自治权是民族区域自治制度的核心，也是《宪法》和《民族区域自治法》赋予民族自治地方的自治权利。但《民族区域自治法》是靠一定程度的法律意识来推行的。因此，自治机关对自治权一定要有一个科学、全面的认识。在《民族区域自治法》的贯彻执行中，自治机关既要充分用足、用活国家法律赋予的各项经济权利，确保立法自治权实施的内在质量，又要充分发挥自己的主观能动性，增强自我发展意识。
二是自治机关要充分行使立法自治权，加强立法工作，使本行政区域内亟待规范的具有地方性的重要事项均有法可依。修改后的《民族区域自治法》增加了许多新的内容，特别是增加了关于上级国家机关帮助、支持民族自治地方发展经济社会事业方面的内容。这些内容有不少是吸收了国务院有关西部大开发的一些优惠政策和措施。民族自治地方应以此为依据，加强立法工作，规范和解决本地区经济发展中的特殊问题。此外，国家机关法律还就民族自治地方的变通、补充执行作了专门规定，还制定了一系列有关民族地区发展的特殊政策。这些都为民族自治地方的立法权限和范围提供了依据。民族自治地方，特别是民族自治区要加快制定自治条例、单行条例和一些适合本地区发展的地方性法规。立法中要找准立法重点，拓宽立法思路，力求避免经济立法的主观随意性和盲目性，努力提高立法质量和立法效益。
2.正确处理国家和民族自治地方的关系
我国的民族自治地方必须遵循《宪法》原则向前发展，任何民族不得以自治为借口，违背《宪法》原则而各行其是。同样，作为统一的国家，如果不考虑少数民族和民族地区的特殊利益，不重视保障民族自治地方的自治权，那么这个制度也就失去了意义。
国家建立保障民族地区合理利益的生态建设和环境保护补偿机制。我国少数民族多集中在中西部的广大地区，这里资源丰富，但生态脆弱，国家在西部资源开发、基础设施建设（如西电东送、西气东输）等建设中应考虑民族地区的利益，按照法律规定给予一定的经济利益补偿。（1）在资源开发、使用及利益分配上，上级国家机关要切实保障民族自治地方的利益。在计划经济体制下，国家靠行政计划实行资源配置，作为资源富集地区的民族自治地方一直缺乏应有的自主权和利益回报。进入经济转型时期，原有的许多政策失去了效力。民族地区在资源开发的利益更难得到充分体现。《民族区域自治法》第65条和国务院《实施〈民族区域自治法〉的若干规定》第8条都对“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿”作了明确规定。因此，在坚持资源国有的前提下，应充分照顾资源产地的利益，按照法律、法规的规定，使国家对民族地区的照顾和扶持政策在资源开发方面得到真正的体现。（2）在环境保护上，要保障民族自治地方可持续发展权益。《民族区域自治法》第66条规定，“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护做出贡献的，国家给予一定的利益补偿”。这也是科学发展观的核心内容。这表明，可持续发展权益是民族自治地方的一项重要权益。随着国家在西部进行的交通、水利、电力、铁路、公路、机场建设和石油、天然气开发等项目，必然对西部的生态环境构成威胁，如果我们不能采取相应的措施防患于未然，那么其后果就可想而知了。国家有关部门应按照《民族区域自治法》的规定，制定具体措施和办法，在经济建设的同时，加大对环境生态保护资金的投入，保护好生态环境，实现经济发展和人口、资源与自然环境的相协调，努力保护和增强发展的可持续性。
3.改革行政管理体制，加强自治机关自治能力建设
自治机关自治能力是影响自治权行使效果的关键因素。自治机关的自治能力受诸多方面因素的影响，如现行的管理体制，自治机关领导干部和行政管理人员的自治意识和工作能力，所处的行政文化环境等。因此，一是要按照中央的统一部署，进一步改革自治区的行政管理体制，以人为本，树立责任政府和服务型政府的理念。要着力理顺条块之间的关系，并处理好集权、分权和放权之间的关系，构建灵活、务实、高效的行政管理体制和运行机制。二是进一步扩大自治区的开放程度，加强与外界的交流与合作，促进自治区各级领导干部和群众的思想解放和观念的改变，为自治权的充分行使提高积极的思想文化条件。“要大力改善投资环境，加强与国内外、区内外经济技术合作，进一步提高承接国际和东部地区产业转移的能力，努力扩大出口和提高利用外资水平，充分利用‘两个市场、两种资源’，发展宁夏经济”③。三是加强自治区政府的创新能力建设，克服部分领导干部因循守旧、“等、靠、要”的思想观念。根据《民族区域自治法》的规定，结合自治区的现实状况，自主创新、能动灵活地行使自治权。
