增减挂钩规划实例——以湄潭县为例
土地利用专项规划是政府对土地进行宏观控制最基本的手段之一。政府通过土地利用专项规划对土地利用进行宏观控制，对整个土地利用系统运行加以控制，使其按照政府预期的目标发展运行。城乡建设用地增减挂钩规划作为对农村建设用地拆旧区域和城镇建设用地建新区域这一强烈的人为土地利用演替过程的控制，起着不可替代的龙头作用。在本章中，笔者在前文分析的基础上，以贵州省湄潭县为例，对欠发达地区县域城乡建设用地增减挂钩进行规划，以期能为同类地区的规划提供有益的借鉴。
1、 规划总则
规划目的与指导思想
为了落实科学发展观，促进全面建设小康社会，统筹城乡发展和节约集约利用土地，扎实推进社会主义新农村建设，改善城乡居民生产生活条件，优化城乡用地结构，缓解建设用地供需矛盾，规范挂钩工作行为，在分析湄潭县城乡建设用地现状、存在问题及发展趋势的基础上，依据相关文件精神，按照“政府组织、部门合作、上下协调、专家咨询、公众参与”的工作方法，编制本挂钩规划。其基本指导思想如下：
1．规划必须将长远安排和分步实施相结合，通过积极推进农村建设用地，特别是农村居民点的整理，盘活利用农村存量建设用地，有利于促进城乡用地布局调整和结构优化。
2．规划应当有利于促进新农村建设和城市化发展；有利于保护耕地特别是基本农田；有利于促进建设用地的节约和集约利用。
3．规划必须充分尊重群众的意愿；必须维护集体和农户的合法权益；必须保障人民群众利益不受损害。
4．规划必须符合城镇规划、土地利用总体规划以及其他规划的要求。
规划原则
1．城乡建设用地总量不增加的原则。城镇建设用地的增加必须与农村建设用地减少相挂钩，确保全县城乡建设用地总量符合上级的约束性规划。
2．土地权益保障的原则。土地权属性质不明确的，必须按法定程序报经县级及以上人民政府批准，确定土地权属性质，以保障农户的土地权益。
3．挂钩指标区内使用原则。农村建设用地减少形成的土地挂钩指标只能在项目区内部周转，项目区内拆旧地块面积大于建新地块面积的，剩余部分不得作为建设占用农用地指标在项目区外使用。
4．数量、质量不降低的原则。拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。
规划依据
1．《中华人民共和国土地管理法》；
2．《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
3．《国务院基本农田保护条例》；
4．《中华人民共和国水土保持法》；
5．《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；
6．《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号）；
7．《关于印发（关于规划城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的实施意见）》（黔国土资发〔2006〕13号）；
8．《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；
9．国土资源部关于印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）；
10．《湄潭县土地利用总体规划》（1997～2010）；
11．《湄潭县土地利用总体规划》（2006～2020）；
12．《湄潭县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。
规划期限与效力
本规划期限：2010～2020年，由湄潭县人民政府负责组织实施，指导和规范在本行政辖区内开展的城乡建设用地增减挂钩工作，各乡、镇开展的挂钩工作必须符合本规划的总体要求。
2 、项目区概况
项目区的基本情况
自然概况
（1）地理位置
湄潭县位于贵州省北部，地处大娄山南麓，乌江北岸，地跨东经107°15"36""～107°41"18""，北纬27°20"18""～28°12"30""。东西横跨29.5千米，南北纵长96.5千米，呈不规则长方形，土地总面积为1865.52平方千米。东邻凤冈县、余庆县，西抵绥阳县、遵义县，北连正安县，南与黔南州瓮安县毗邻。
（2）气候与植被
属亚热带湿润季风气候，四季分明，雨量充沛，气候温和。年平均气温14.9℃，年降水量为1000～1200毫米，年均日照数1163小时，全年无霜期284天。湄潭县地处贵州高原偏湿性长绿阔叶林地带，黔北山原山地长绿栎林、马尾松地区。县境大部分地区属大娄山南部丘陵山地常绿月栎林、柏木林及茶树小区。
（3）土壤与水资源
湄潭县地层岩性多为碳酸类岩，占全县总面积的63%；其次为碎屑岩类，占33%；少量的是松散堆积类，占4%。土壤有黄壤、水稻土、石灰土、紫色土、潮土等五大类，分别占全县土地面积的49.06%、34.26%、14.75%、1.90%、0.03%。北部以石灰土为主，间有黄壤；中部以黄壤为主，间有紫色土；南部以黄壤为主，间有石灰土。湄潭县水资源比较丰富，有大小河流、溪沟700余条，总长度786千米。其中，流域面积在20平方千米以上的有32条，长度为513.3千米。湄江水库，库容量2214万立方米，有效灌溉面积3200公顷，水库的东、西干渠绵延于湄江河两岸的广大丘陵坝地。湄江河和湄江水库东西干渠的流经地区是全县粮、油作物主要产地。
经济概况
（1）行政辖区与人口规模
湄潭县现辖九镇六乡，共118个行政村，140个村（居）委会。九镇即湄江镇、黄家坝镇、永兴镇、兴隆镇、复兴镇、马山镇、鱼泉镇、高台镇和矛坪镇；六乡为西河乡、洗马乡、新南乡、石莲乡、抄乐乡和天城乡。2009年末，全县总人口485369人，其中农业人口423326人，占户籍人口的87.21%。
（2）经济社会发展水平
2009年全县国内生产总值（GDP）242257万元，同比增长12%，三次产业结构比为31.4∶24∶44.6，人均国内生产总值为4991元，财政一般预算总收入26340万元，地方一般预算收入完成14086万元，同比分别增长18.1%、24.8%。财政一般预算总支出90283万元，同比增长43%。完成全社会固定资产投资110855万元，同比增长34%，其中限额以上固定资产投资92835万元，同比增长55.1%。社会消费品零售总额完成87709万元，同比增长22.1%。年末金融机构各项存款余额330200万元，贷款余额151300万元，同比分别增长15.37%和46.32%，贷款增长超过存款增幅31个百分点。据抽样调查，城镇居民人均可支配收入达11395元，农民人均纯收入达4048元，同比分别增长11.9%、11.3%，城乡居民生活质量进一步提高。
（3）农村经济概况
2005～2009年，湄潭县农村人口与农村从业人员保持稳中有降的趋势，农村户数为11万户左右，农业人口42万人左右，农业户均3.6人。农村从业人员为23万人左右，占农业人口的56%。从湄潭县农村人口变动的趋势来看，未来湄潭县农村人口将进一步减少，进一步向城镇集中。湄潭县农民年人均总收入从2001年的3194元上升到2008年的5503元，增长了1.7倍；2001～2009年，农民人均纯收入从2128元增加到4048元，增长了1.9倍。湄潭县经济总体实力在黔北地区处于前列，为湄潭县开展城乡建设用地增减挂钩提供了资金保障。
项目区村庄分布状况
（1）村庄数量与面积
根据湄潭县统计数据，全县有120个村，18个居委会，3217个村民组。根据2009年湄潭县“二调”数据，农村居民点用地5400.44公顷，占土地总面积的2.89%。以2009年湄潭县第二次土地调查的居民点用地数据和2009年湄潭县统计局公布的人口数据为基数，计算得出湄潭县农村居民点户均用地面积高达408平方米/户，超出我国农村人均建设用地控制指标的上限值。
湄潭县村庄数量与面积情况
乡镇名称 村委会（个） 居委会（个） 村民组（个） 农村居民点（公顷）
湄江镇 12 9 197 374.69
永兴镇 13 2 345 619.49
复兴镇 11 1 299 415.69
马山镇 8 1 217 274.87
黄家坝镇 13 1 339 492.22
鱼泉镇 6 1 148 205.16
高台镇 8 1 216 440.69
茅坪镇 3 1 82 145.29
兴隆镇 8 1 300 482.01
西河乡 9 0 227 336.7
洗马乡 6 0 166 292.02
新南乡 6 0 218 393.79
石莲乡 6 0 189 332.34
抄乐乡 6 0 151 311.64
天城乡 5 0 123 235.99
林场与茶场合计 － － － 47.85
总计 120 18 3217 5400.44
（2）村庄分布特点
在湄潭县的实地调查中发现，平坝居民点分布较为集中，低山居民点分布较分散。各村居民点用地主要为宅基地、林盘地、院坝以及进户道路等，院落内竹林及杂木形成的林盘地面积过大。在湄潭县相对平坦的地区和交通要道，在城镇及郊区，农村居民自然聚落规模较大，小则几十户，多则上百户，且密集分布在中心镇周边交通沿线，形成自然村包围城镇的态势。
通过农村居民点与坡度图进行叠加，可以发现在25°以上的农村居民点数量较少，仅占2.8%，大部分居民点分布在小于25°的平坝和坡地上。斑块数量和面积比重最大的坡度为7°～15°，其次为3°～7°。平坝地区的平均斑块大小为0.22公顷，折合为3.3亩，丘陵山区的平均斑块大小为0.18公顷，折合为2.7亩。
从农村道路与农村居民点的分布关系来看，在公路两侧50米以内、农村道路两侧50米以内的地区呈现居民点分布的高值区。在农村道路两侧超过500米的地区很少见到居民点，在500米以内呈显著下降趋势，农村道路在很大程度上决定了居民点分布的形态。
其他相关项目概况
根据湄潭县2008年农村危房摸底调查数据，共有农村危房改造任务5311户，其中农村分散五保户、极贫户、地质灾害户共计1389户。根据补充调查数据，确定2010年6月底前，需要完成5626户农村危房改造任务和320个相对集中自然村寨的村庄整治任务。
湄潭县政府提供的数据显示，自2009年4月至2010年3月，湄潭县危改共完工验收4153户，其中五保户272户、极贫户726户，地质灾害户181户、一般户2974户，占5626户任务数的73.82%。共完成全县320个15户以上相对集中自然村寨的村庄整治规划，基本完成了190个村庄的整治工作。湄潭县成规模的黔北民居新村示范点总数达73个，全年共新（改）建黔北民居2368户。通过黔北民居新村建设，“四在农家”创建活动得到大力推进。
相关规划的要求
土地利用总体规划
土地利用总体规划指出，湄潭县有必要推进城乡一体化进程，加快推进农业产业化、农村城镇化、农民市民化。通过以城带乡，逐步引导农村人口向城镇转移，逐步消除城乡差别。实施合理土地利用，促进广大农村生产发展、农民增收。在农村建设用地利用过程中，提倡向适度集中化、社区化发展，整治“空心村”“闲弃房”，实施退宅还耕还林。
湄潭县采用2005年变更调查数据，根据村镇规划标准到2020年全县农村居民点整理的理论潜力为1833.08公顷。由于受自然适宜性、经济性适宜和可操作性的限制，农村居民点用地整理增加农用地的实际潜力为1690.79公顷，增加耕地实际潜力为1573.29公顷。整理潜力区主要分布在马山、洗马、鱼泉镇、黄家坝镇、兴隆镇、天城乡、抄乐乡、湄江镇、西河乡。
规划在2006～2020年内，通过居民点及工矿整理增加耕地13.50公顷。重点的农村居民点整理项目包括新南乡白果寨农村居民点整理项目，项目规模为23.30公顷，净增耕地面积为9.2公顷，以及复兴镇晏鸣居民点整理项目，项目规模为17.7公顷，净增耕地面积为4.3公顷。根据土地利用总体规划的项目安排，还不能满足湄潭县对城乡建设用地增减挂钩的指标需求，因此，有必要在上述重点项目的基础上，根据湄潭县的具体情况来进行城乡建设用地增减挂钩的专项规划。
县城总体规划
根据《湄潭县城总体规划（2003～2020年）》，预测到2020年，形成以县城为核心——重点镇、一般城镇均衡发展的城镇体系，城镇人口达25.48万人，城镇化水平达49%的城镇体系结构。形成人口13万人的县城，其中湄江城区11.6万人，黄家坝城区1.4万人。湄潭县规划城镇等级结构划分为四级：县城——重点城镇——一般城镇——集镇，城镇体系。
湄潭县城镇体系等级结构
序列 等级 数量 涉及乡镇 人口规模（万人）
一 县城 2 湄江、黄家坝 13
二 重点城镇 4 永兴、马山、兴隆、石莲 1～2
三 一般城镇 4 复兴、鱼泉、茅坪、高台 1
四 集镇 5 西河、洗马、新南、抄乐、天城 0.7～1
