技术路线
1、国内对城乡建设用地增减挂钩的研究进展
城乡建设用地增减挂钩与土地政策参与宏观经济调控两项政策可谓是近年来学术界关注的两大焦点。土地政策参与宏观经济调控意在运用土地政策调控土地供给以引导投资的方向和强度，对宏观经济进行调控。而城乡建设用地增减挂钩则着力破解城乡统筹发展的难题，期望调整城乡建设用地之间存在的土地利用效率，提高城乡建设用地的节约集约利用水平以扭转城镇建设用地和农村建设用地同步增长的不利局面，在城镇化快速推进的过程中实现城进乡退的土地利用格局。所以城乡建设用地增减挂钩与土地政策参与宏观经济调控两项政策一经提出，就引起国内外的特别关注。但就其根本而言，两项政策都是意义重大又极具中国特色的。因而就学术研究而言，以城乡建设用地增减挂钩为主题的研究主要集中在国内，且集中在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的文件正式提出城乡建设用地增减挂钩的概念以后。在这里要特别强调的是，虽然从城乡建设用地增减挂钩实践的问题分解来看，国内学者曾经对土地空间置换、土地空间布局优化配置、土地节约集约利用等相关内容做过大量的研究，但对于城乡建设用地增减挂钩针对性的研究却是在2004年以后大量涌现的。
城乡建设用地增减挂钩意义的相关研究
城乡建设用地增减挂钩自2004年正式提出并在国内进行试点以来，国内的学者就对城乡建设用地增减挂钩的意义进行了丰富的研究。一般而言，国内学术界普遍认为城乡建设用地增减挂钩的意义在于支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境，提高农村建设用地的节约集约利用水平、优化城乡建设用地结构与布局以及在一定程度上缓解城乡建设用地供需矛盾、扭转城镇建设用地和农村建设用地同步增长的不利局面（郝冬芳、候志玲，2009；覃莉、周旭，2010；沈俊，2009；张福军，2009；李海燕、权东计、李建伟，2005；于文远、冯敏、张桂花，2007）。但部分学者在对城乡建设用地增减挂钩的意义上也存在不同的意见，如郭苦成、黄传伟、李何超等在其研究中就指出长期以来，我国城乡经济社会发展形成严重的“二元结构”，城乡分割，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出，在当前社会主义现代化建设的关键时期，“三农”问题的内在本质必然要求充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，城乡建设用地增减挂钩可构建“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的新型城乡关系，是破解“三农”问题和推进城乡统筹发展的突破口（郭苦成、黄传伟、李何超，2010）。李昌平、刘学熙、张慧等学者则认为中国现在只有18.2亿亩耕地，必须守住18亿亩耕地红线，但现有的政策不可能守住18亿亩耕地红线。其根本理由为我国30年后，人口会达到15.5亿以上。未来30年，至少有6亿～7亿农民要进城成为市民。一方面，随着我国现代化的进一步发展，其工业化、城市化和基础设施占地至少还需要1亿亩；另一个方面，农民工在城市打工积攒了一些钱，因为不能在城市安家，首要的选择是回到自己的村庄或集镇建房，每年农村新增建设用地（主要是农民建房）至少是城镇新增建设用地的10倍以上。城市在长大，村庄也在长大，耕地在加速锐减。18亿亩耕地是守不住的，因此就有了“土地增减挂钩”政策。其政策的重要意义在于节约利用即农村“非转农”与城市“农转非”挂钩，通过将农村建设用地复垦增加耕地的办法，扩大城市城镇建设用地面积（李昌平、刘学熙、张慧等，2011）。
在以上国内学者对城乡建设用地增减挂钩的研究中，虽然研究的视角各有不同，但研究的最终指向认为城乡建设用地增减挂钩能提高土地节约集约利用水平，促进城乡统筹发展，保护有限的耕地资源。
城乡建设用地增减挂钩运作模式的相关研究
在城乡建设用地增减运作模式的相关研究中，王君、朱玉碧、郑财贵等通过对当前各城乡建设用地增减挂钩试点运作模式的深入研究，提出了三种在目前被国内学者普遍接受的运作模式。第一种是政府主导型的运作模式。其核心是政府作为组织策划者，负责编制城乡建设用地增减挂钩的专项规划并在项目实施中筹措资金以及监督项目的执行情况，其参与的企业或个人是政府制定的专项规划的具体执行者，负责土地整理工程的实施，保障城乡建设用地增减挂钩项目的最终竣工验收。其主要优点在于城乡建设用地增减挂钩的项目从立项到竣工验收都由政府统一指挥，能够充分发挥政府主导的权威性，调动一切人力、物力来保障城乡建设用地增减挂钩项目的高效率。但其也存在着弊端，即政府在整个城乡建设用地增减挂钩项目的运行过程中要承担项目的全部风险，而且需要强大的政府财政来支撑。第二种是市场主导型的运作模式。其核心是多渠道筹集资金，政府充分发挥引导、协调、规范和服务的职能，土地折抵指标真正市场化，其优点在于规范了操作程序，使得城乡建设用地增减挂钩的瓶颈问题——资金得到了解决，其弊端主要在于项目的实施质量难以得到有效的控制。第三种是农村集体自主型运作模式，即村集体自主型模式，其核心是指建新复垦的过程主要由集体土地所有者控制的一种运作模式。其优点在于公众参与性较强、资金筹集方式可以实现多元化。资金筹措可实现“地方政府—银行—集体—农户”为一体的投入方式。其主要优点在于能够充分调动农户参与城乡建设用地增减挂钩的积极性。但这种模式的弊端在于适应性较弱，只适应于经济较为发达的地区（王君、朱玉碧、郑财贵，2007）。而王丽英论证了城乡建设用地增减挂钩的科学性、可行性，并对具体实施过程中的技术方法和步骤进行了探讨，总结了增减挂钩所产生的社会意义、经济意义和生态意义，针对挂钩规划工作中存在的诸如占好地补劣地、整理的耕地质量差，没有充分保障农民权益，城乡规划不衔接，规模与空间布局存在矛盾，政府财政压力大等问题给出了相应的对策建议。特别提出在挂钩过程中要将市场化机制和政府的主导性作用相结合，因地制宜地采取多种整理模式，积极探索新的整理模式，同时充分利用村庄闲置地安置，争取不占用耕地，对土地实行生态、人文保护，做到土地整理与文化建设相统一（王丽英，2007）。邱玲章则将研究重点放在模式的比较上，在开展的城乡建设用地增减挂钩试点中选取了天津市和成都市的两种运作模式进行了比较研究，认为天津市“以宅基地换房”模式提高了土地的集约利用水平，在融资平台和小城镇项目融资体制上实现了资金的“闭合”，使得广大的农民真正成为了受益的主体。而成都市的“拆院并院”模式，“两放弃、三保障”在与其相关或配套的集体土地还权赋能、挂钩指标交易、群众补偿安置、集体建设用地流转、耕地保护基金设置等方面具有显著的优势（邱玲章，2010）。甘立彩等从政府、农村集体和农户三个受层面对城乡统筹建设用地整理和新农村建设用地整理等两种整理模式进行了经济效益分析，认为城乡统筹整理模式是在经济较为发达的城郊结合以被拆迁区居民有步骤地向城镇靠拢或搬迁为目的，在政府出资为被拆迁村造安置社区和对城镇化意愿强烈的农民实施货币化安置基础上，将原农村居民点和废弃工矿区整理复垦为耕地。新农村建设整理模式指村集体经济组织在人民政府指导监督下，将距离集镇较远、自然村偏小、散乱分布的居民点建设用地就近向中心村集中合并的方式迁并，并在安置补偿的基础上将分散零乱的自然村内的建设用地整理为农用地或其他用地。两种模式的比较结果显示统筹城乡发展对于我国的农村建设用地整理有积极的促进作用：（1）城乡统筹整理模式比新农村建设整理模式经济效益高。由于城乡统筹整理模式整理对象发生在城市或城镇边缘，基础设施和公共设施都更加完善，更能体现土地的级差地租，城乡统筹整理模式的经济效益几乎为新农村建设整理模式的两倍；（2）城乡统筹整理模式比新农村建设整理模式更合理体现谁投资谁受益的原则（甘立彩，2008）。而胡建生则将关注于城乡建设用地增减挂钩运作模式操作过程的法律问题，在城乡建设用地增减挂钩模式中的农用地专用审批、城乡建设用地增减挂钩模式中的建设用地转为农用地的土地用途变更登记、城乡建设用地增减挂钩模式中的土地征收和出让或者划拨以及城乡建设用地增减挂钩模式中的审批权限的变化及其影响等问题上，指出在城乡建设用地增减挂钩模式中以周转控制指标为主要控制手段，总量控制审批权集中在中央，实施过程中的具体事项审批权下放给挂钩试点的地方政府，具体实施则由项目区为主体组织。在不突破周转控制指标的前提下，挂钩试点地方政府的权力扩大，有了更大的自主权和灵活性，与常规模式相比，同样的问题在挂钩试点区解决会变得相对容易，阻力较小，效率较高。这显然有利于加速挂钩试点区对土地的开发利用和建设发展（胡建生，2007）。
因而，从以上的研究中可以看出，由于城乡建设用地增减挂钩尚处于试点阶段，国内学者也不能达成统一的观点，真正科学的普遍适用的运作模式还有待于进一步的研究。
城乡建设用地增减挂钩指标的相关研究
在我国的土地管理工作中“指标”可谓是贯穿其中，在城乡建设用地增减挂钩中也不例外，“指标”也扮演着重要的角色，成为学者重点关注的研究领域之一。近年来大部分学者对于城乡建设用地增减挂钩指标的研究主要集中在指标的使用上。如胡传景在其建立出让建设用地增减挂钩指标制度的研究中，指出国土资源部在城乡建设用地增减挂钩中不再将周转指标分配给省级政府而是由省级政府自行安排项目使得当前的城乡建设用地增减挂钩指标存在着指标分配缺乏依据、指标的决策存在寻租空间以及难以归还等问题，认为指标应该作为“竞争性、有限性、垄断性”的公共资源，其配置方式理应运用市场这只“看不见的手”，依法采取招标、拍卖、挂牌等市场化公平竞争的方式统一配置到最能发挥作用、最能实现效益最大化的地方；同时，出让城乡用地增减指标不仅有利于深入贯彻落实科学发展观，加快政府职能转变，而且有利于推进从源头上预防腐败，健全党领导经济工作、政府管理经济工作的新机制，形成“该放开的坚决放开，该管住的真正管住”的新局面（胡传景，2009）。而邱继勤、邱道持和石永明等学者则在其城乡建设用地挂钩指标的市场配置研究中，分析了城乡建设用地增减挂钩指标交易模式的主要特征，探讨了城乡建设用地挂钩指标落地实施的用途管制、空间管制的特殊性，指出在用途管制中，城乡建设用地增减挂钩指标通过重庆的农村土地交易所地票交易后，在地票落地的区县可以发挥新增建设用地计划指标的功能。而在空间管制中则强调重庆市集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡二元结构矛盾突出，实施“一圈两翼”开发战略，形成优势互补的区域协调发展新格局，是推进重庆改革和发展的必然要求。突破城乡建设用地增减挂钩周转指标落地的试点市、县行政辖区内的空间管制，将城市建设用地需求强烈的主城区，与渝东南、渝东北的贫困地区进行城乡建设用地增减挂钩，符合重庆经济社会发展的实际情况，能更好地适应重庆市的发展（邱继勤、邱道持、石永明，2010）。而胡祥则将其研究的重点放在了安置指标上，在其城乡建设用地增减挂钩安置用地指标的研究中指出，按照“先垦后用”的城乡挂钩模式要求，地方每年仅有的年度用地计划指标，解决重大工业项目用地都无法保证，如何解决城乡挂钩拆迁安置工作中的用地指标不足问题，是城乡建设用地增减挂钩成败的关键，认为利用合法的已建、在建农民居住集中区或者老村庄，采取滚动拆建进行安置，限制户均占地面积，利用现有的集体建设用地，解决土地规划指标和用地指标不足的问题。也即依托已有的农民集中居住区附近，把部分零散农户住宅拆除，将腾出的集体建设用地用于安置拆迁农户建房，再将周边2～3千米范围的小村庄作为城乡建设用地增减挂钩的拆旧区实施拆迁，解决城乡建设用地增减挂钩安置区指标不足的问题（胡祥，2010）。
就以上研究而言，城乡建设用地增减挂钩指标走市场配置的道路，让市场无形的手来调节和配置指标应该是大势所趋。
