地方政府为当地提供的社会性公共服务包括教育、公共卫生、社会保障、科技及文化等。这一类型的公共服务既是社会公正的主要体现，也是市场失败最集中的地方。因此，随着经济的发展，政府所扩大的公共服务范围主要集中于社会性公共服务。计划经济时期，作为万能的政府虽然具有强大的社会管理功能，与当地公众最为接近的地方政府却只能按中央的计划提供社会性的公共服务，无论服务内容还是方式都是中央政府自上而下计划配给的，公众无权向地方政府提出要求，更不能对政府的服务质量提出意见，这使得服务的供给与需求常处于脱节状态。改革开放以来，我国的经济建设型政府片面注重经济发展，在实际工作中，地方各级政府往往把“发展是硬道理”理解为“经济增长是硬道理”，认为GDP的增长会自动提供充足的社会性公共服务，造成地方政府在社会性公共服务的供给上严重缺位。一方面由于投入不足，我国的卫生、教育、社会保障这三项基本公共服务不仅难以满足公众的需求，而且成为我国弱势群体大量涌现的重要成因；另一方面，地方政府放任社会性公共服务供给市场的畸形发展，造成该类公共服务的价格急剧上涨。如现实生活中的义务教育演变成收费教育，高等教育产业化，看病难、看病贵、天价处方等。当前服务型政府的建设就是要将地方政府的主要精力从单纯追求GDP增长转向承担社会管理职能，致力于解决公众对公共服务，尤其是社会性公共服务的需求。
公共安全性服务是指地方政府承担起消除由自然原因、人为原因及环境原因引起的对个人、公众及社会危害这一职责。政府提供的公共安全性服务内容广泛，通常包括打击犯罪、交通管理、人防管理、消防管理及危机管理。公共安全问题的发生通常具有突发性、紧急性和高度的不确定性，这些特性容易导致地方政府存在侥幸心理和短视行为，把精力和资金更多地用于其他领域的公共服务，疏于对公共安全危机的防范。然而，随着人类社会的不断发展，社会各部分之间的联系日益紧密，公共安全危机事件发生的概率迅速上升，其造成的影响快速扩散，不仅是对区域，很有可能对人类的可持续发展产生全局性的打击。从我国的情况看，目前我国人均GDP达1000美元，正向2020年人均GDP3000美元的目标前进。根据国际经验，在这一进程中，社会利益关系和公共需求也发生深刻变化，社会开始呈现如A.吉登斯所描述的风险社会的特征。从这一角度讲，未来20年，我国将进入公共安全危机的易发期。2003年的SRS疫情，之后的禽流感、油轮泄露所导致的石油污染等公共安全事件对经济、环境及生命所造成的冲击为政府和公众敲响了警钟。为了提供让公众满意的公共安全服务，如何培育地方政府居安思危的观念、如何在财政支出中体现对公共安全问题的重视、如何建立有效的公共安全事件的预警机制、紧急状态管理机制及滞后影响干预机制成为地方政府必须解决的重要问题。
从总体而言，地方政府不论在哪种类型的公共服务提供上都普遍存在供给不足、效率低下、质量不高等问题。这自然涉及公共服务的市场化，它的核心是在公共服务领域引入竞争机制，一般体现为以下形式：一是政府放弃某些公共服务的提供，放开此类服务市场，让市场力量参与公平竞争；二是政府把一些公共服务项目通过委托、代理、合同及承包等市场化手段让第三部门、私营部门承担；三是原先由政府承担的公共服务向竞争者开放，形成公私之间的平等竞争；四是政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。自20世纪80年代以来，公共服务市场化已成为国际趋势。我国在改革实践中，公共服务市场化在许多领域实际演变成了“政府退出”，政府向市场卸包袱，导致公共服务短缺，公共需求得不到满足，进而引发社会的强烈不满。不少学者甚至鲜明地反对“公共服务市场化”。通过国内外市场化实践的比较分析，可以发现，国外公共服务的市场化趋势以明确政府责任为前提，而这一点恰恰是我国在改革中所缺失的。由此，我们不难做出以下结论，如果能够明确界定各级政府在公共服务中的职责，那么在公共服务领域引入市场机制是必要的。
3.制度创新角色
根据新制度经济学派的观点，所谓制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，制度的基本功能在于约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。我们通常讲的制度大致可以分为两类：一类是为社会提供良好的制度环境，它是决定其他制度的社会基本制度；另一类是提供具体的制度或体制意义上的制度，即诺斯等人所讲的制度安排。任何一个国家都力图保持其社会基本制度的稳定性和长期性，从这一角度上讲制度创新主要指在制度环境相对确定、稳定的条件下，对构成既定制度的次级制度，诸如行政制度等具体的现行制度进行某种变革，并通过规范的、具有社会公信力的方式加以确认的行为过程。在制度创新与经济增长的关系上，经济学家普遍认为制度创新是经济增长的源泉，有效的制度安排能够激励个人和组织从事生产活动、降低交易成本，吸引更多的生产要素并提高要素的使用效率，从而促进经济的增长。在经济发展的大背景下，我国正处于经济体制转轨时期，有很大的制度创新空间，政府作为制度的最大提供者，必须重视并不遗余力地推进制度创新。
作为政府的组成部分，中央政府和地方政府理应都是制度创新的主体，但在计划经济体制下，各级地方政府并不具有一级政府所应有的独立地位，它更多地承担着中央政府分支机构的功能，更多地起着“中转站”的中介作用。因此，在那时地方政府谈不上是一个独立的经济主体，既无制度创新的能力，又无制度创新的动机，从而也不可能成为独立的制度创新主体。在分权改革之后，地方政府成为一级权力和权利主体，当经济增长成为衡量地方政府的主要指标时，地方政府的利益与当地居民的利益事实上一体化了。地方政府便具有制度创新的强烈动机。虽然在集权的体制之下，地方政府的从属性决定了在制度的供给上中央政府具有最终的定夺权，即一切重大的制度创新都必须由它发起或必须经它同意才可实施。但中央政府为了节约制度转型所带来的成本，鼓励和默许地方政府所进行的各种制度尝试，这必然会导致地方政府竞争加剧，进而强化了地方政府的创新意识。从理论上看，中国地方政府在推动区域制度创新方面至少具有以下优点：“（1）地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解来自个人和团体自发产生的创新意图及其新制度的预期收益，使新的制度安排在没有获得全面的合法性之前，具有局部范围内的合法性，避免新制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里；
（2）地方政府作为中央政府与地方个人及其团体之间的联系中介，也是诱致性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁；（3）地方政府推动的制度创新往往带有试验性，因而具有收益大、风险小的优点。”[郭小聪.中国地方政府制度创新的理论：作用与地位.政治学研究，2000（1）.]在实践中，地方政府作为重要的制度创新主体在区域性制度的供给上发挥着越来越重要的作用，主要体现在：一是农村土地制度的创新。在农村改革中具有划时代意义的农村联产承包责任制是由安徽省凤阳县小岗村农民首创，受到地方政府的保护，并努力争取到中央的认可之后才得以在全国推行。二是发展模式的创新。在改革中，各地政府根据本地的资源条件做出切合实际的制度安排和计划，从而出现了各具特色的制度模式。其中最具代表性的：一是发展乡镇企业的苏南模式，它以集体产权和乡镇工业为主、借助农业发展工业然后以工业发展反哺农业发展的模式，它是当地政府立足于本身的资源条件而做出的理性选择。二是发展私营企业的温州模式，早在1984年浙江温州一带有群众尝试股份合作的经营方式，在当地政府看来群众合股是一种资金方面的合作，具有集体性质，因此允许在工商登记时注册为集体企业。在地方政府的保护和扶持下，集体和私有企业成为浙江经济增长的主力军，形成了与其他沿海省市不同的经济发展模式——即发展内资和内贸，出口在经济发展中不占主要地位的模式。进入20世纪90年代，该省一跃成为经济发达省。温州经济模式因而成为改革早期的楷模。三是广东吸收外资的外商合资企业模式。外商合资企业是由外商和我方共同兴办的企业，采用合资经营和合作经营两种形式。前者是“股权式”的合营，后者是“协议式”的合营。广东省作为改革开放的前沿，这一模式得到各级地方政府的大力扶持，其中重要的手段就是在自己的权力范围内向合资企业提供减免税优惠和补贴待遇，在地方政府的努力下，合资企业蓬勃发展，为广东成为经济大省作出了巨大贡献。
无论是土地制度改革还是发展模式创新，说到底都是产权制度的创新，对产权制度尚不完善的转型期国家来讲，产权制度创新是整个制度创新的核心。产权制度创新不论是源于民众或是源于中央政府，其要成为一种合法的制度并得到有效的推行都离不开地方政府的作用。
区域行政中的非政府组织
一、推动区域合作的主体
对于如何实现区域一体化，有两种不同的思路：一种思路强调政府调控，认为要由政府出面通过区域规划和成立管理机构，来达到“资源优势互补、错位发展”，强调区域合作实质就是政府的合作。打破行政区划分割而形成的地方利益格局，是“一体化”内涵中的应有之义，但实际上，政府之间合作与它要达到的目的存在着逻辑上的矛盾。主要原因有四个方面：第一，政府行政权力的区域性限制了政府效应的延伸。人们依赖政府合作的一个基本假设，就是政府的行政权力可以有效率地安排好资源的调配，但地方政府行政权力的地域性限制了这种高效率的可能性。换句话说，地方政府的行政权力，在跨地域的运作中的作用是十分有限的，甚至是无效的。第二，政府行政体制的改革限制了政府范围的扩大。在跨区域的政府合作中，常规的、曾在区域内行之有效的政府职能和运作方式往往并非十分灵验，而且增添新的职能，扩大行政范围的尝试也缺乏学理上的支持。第三，政府管理的市场化改革使行政手段趋于弱化。政府管理改革中对市场化运作机制的引入，在相当程度上替代了行政机制的作用，对原有的行政系统造成的冲击不言而喻。在一定意义上，市场化的改革更是对人们传统政府管理观的颠覆。第四，政府将陷入打破行政分割与保护地方利益的两难选择。由地方民众推选出来的地方政府，在不侵犯国家利益的前提下维护地方利益，与周边地区展开竞争是其应尽之责。在区域合作中，区域利益与地方利益的不一致是客观存在的。那么，地方政府主动打破行政分割，弱化甚至放弃地方保护的责任，以区域利益为重，其动力何在？因此，以单纯的政府之间合作达到区域整体利益最大化的思路，并未脱离全能政府的思维框架，因此需要审慎地加以研究。
另一种思路是市场竞争和区域经济的“一体化”，它强调改变地域为主导的观念，限制政府的职能，依靠市场的力量，树立市场机制“一体化”的观念。这种思路认为，市场的机制可以在相当程度上对区域资源进行自动的选择和配置，对政府在社会生活中的唯一权威地位表示质疑，并强调政府与市场、政府与社会有着其各自的活动领域，彼此间有着不宜逾越的界限。因循这一种思路，可以清晰地推论，完全意义上的区域合作实质上不是由政府独家完成的。要实践这一思路，就要充分重视并挖掘政府以外的制度资源，企业、非政府组织无疑都是合作中的重要因子，具有政府组织难以替代的优势。本书主要讨论作为治理主体的非政府组织在区域一体化中的作用问题。
二、区域行政中的非政府组织
（一）非政府组织概述
非政府组织是英文Non—Government Organizations的意译，英文缩写NGO。一般认为，非政府组织一词最初是在1945年6月签订的联合国宪章第71款正式使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商做出适当安排”。1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府之间协议建立的国际组织都可被看做非政府组织”。从一般意义上说，非政府组织指非政府的、非营利性的、致力于公益事业的社会中介组织。它的兴起标志着一种全新的治理网络的形成。
