5.区域政府之间合作缺乏相关法律与制度的保障
当前，我国宪法和地方组织法规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，规范了各级政府管理其辖区范围内的事务，但是没有涉及上级机关（或中央政府）在跨区域公共事务中扮演的角色，地方政府之间合作机制的建立、地方政府合作中权利与责任分担等问题。目前我国区域合作主要依靠公共政策。规定、政策大多是以“决定”“通知”“意见”等形式发布的，而未上升到法律层面。由于各地方政府制订的政策多而且随意性大，这样就避免不了各地方政策出现相互抵触的情况，造成“政策打架”的现象。
市场经济是法治经济，各地方政府对于区域内经济活动和社会活动的干预需要有法律作为依据和保障。另外，要实现区域协调发展的目标，由中央政府对各地区之间的利益关系进行调节是不可或缺的，而调节地区之间的利益关系如若没有法律作为依据，则中央与地方之间就会陷入无休止的讨价还价之中。只有以法律条文将中央与地方的关系以及中央协调地方利益的方式和方法予以明确地界定，才能避免以上弊端。
我国区域政府之间合作机制的构建
构建区域政府之间合作机制，就是在中央政府良好的政策引导下，依靠区域内地方政府之间对区域整体利益所达成的共识，运用组织和制度资源塑造区域整体优势，以实现合作发展的目的。
许多区域经济学家认为，当代中国区域经济的顺利发展只能寄希望于市场经济的发展和完善，因为市场的力量迟早要冲破行政区划的边界，从而促进经济的合理分工与协作，促进资源的合理配置，一旦企业主导型的区域经济合作组织定格为区域经济合作的主角，一个国家便步入了兴旺发达的现代化快车道。
而一些经济地理学和政区地理学研究领域的学者往往从行政区域改革的角度切入这一研究课题，从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发，考察中国现行的行政区划存在的种种问题，并围绕着一些热点问题如，“撤县改市”“市领导县体制”“撤销地区行署建立实体市”等，展开激烈的争论并提出了一些改革的对策。这些对策的一个共同的思路就是调整行政区划，使行政区与经济区尽可能一致，这一点在区域经济学研究中也得到了不少学者的认同。
经济学家和地理学家的见解，为我国区域合作发展提供了许多富有建设性的理论指导和政策性建议。但是，我们也必须看到，在我国现有的体制背景下，上述两种思路都存在着明显的缺陷。
首先，从区域经济学的视角来看，依靠市场经济的发展和完善来促进区域经济一体化的实现，毫无疑问，应是解决中国区域经济发展障碍的最佳思路。然而，我国从计划经济到市场经济的社会转型绝非一朝一夕之功，市场化机制的发育成熟、统一的大市场的形成，无疑是一个漫长的发展过程，即使在市场经济已经完全发育成熟的发达国家，其固有的市场失灵的客观存在也使我们无法完全将解决区域经济发展问题的希望寄托于市场万能的神话之上。进言之，正如许多经济学家指出的，市场力量的作用通常倾向于增加而不是减少区域差异，因此，即使是市场发达的社会，也倾向于实行政府干预型的协调模式。
其次，按照经济地理学和政区地理学的改革思路，即重新调整行政区划，从理论上看似乎可行，从实践的角度看却未免是脱离了当代中国政治与社会现实的纸上谈兵。众所周知，许多行政区划是历史形成的，具有相当的稳定性和刚性，不能也不应该随着经济活动的频繁变化而随意调整。同时，经济区以经济为主要标准甚至是唯一的尺度，而行政区则要考虑综合性因素，而不能仅以经济为限。对现行的行政区划的重新调整，涉及政治、经济、文化等各个方面，很可能是一项比需要解决的问题本身还要困难和复杂的工程，搞得不好恐怕会引发出难以预料的后果。
我们认为，研究现阶段我国的区域经济发展与区域合作，需要从政治经济学的维度切入，通过对政府结构、政府的决策程序及其微观基础的考察和审视，推进问题的解决。因为，实现区域经济合作的主要障碍，即地方保护主义的根源在于现行的体制和结构。在市场机制尚不完善、法治极不健全的情况下，仅仅依靠民间经济交往这一自下而上的市场力量，显然难以冲破这一体制性的障碍。在我们看来，通过构建一个强有力的区域政府合作机制，依靠政府之间的合作积极推动区域经济合作，是在现行体制下实现我国区域经济合作发展的理性选择。[陈剩勇，马斌.区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择.政治学研究，2004（1）.]这方面，国外区域政府之间合作的实践给我们提供了宝贵的经验。
一、国外区域政府之间合作的经验借鉴
（一）美国田纳西河流域开发中的地方政府之间合作
美国田纳西河流域在历史曾经山清水秀，土壤肥沃，森林茂密，是农业发达地区。但后来由于滥伐森林造成水土流失，开矿炼铜造成了环境污染，生态破坏，导致流域内水旱灾频繁；加之南北战争后大量人口外流，使该流域成为美国最贫穷的地区之一。为了改变田纳西河流域贫困落后的状况，美国于1933年5月通过《田纳西河流域管理局法案》，并依法成了横跨7个州的特殊的“田纳西河流域管理局”，它作为联邦政府机构，在行政上只接受总统领导和国会监督。该管理局被授予对整个流域内各种资源进行全面规划和治理开发的权利，将各州政府对流域的规划和开发权利集中统一起来，保证了管理权利上的统一。该管理局在开发和治理中的主导思想就是：纵观全局，打破行政界限，对整个流域进行统一规划，进行全面的治理开发。一个区域的所有自然资源必须统一开发和管理，不应该只追求少数几个部门或地方政府的最大效益，必须寻求整个区域的最大效益。通过制订统一的流域资源开发规划和发展战略，统筹规划流域内各地方政府的发展，充分利用区域内资源，兴办振兴整个流域经济的各项事业，从而在不到20年的时间内，就彻底改变了流域社会经济面貌。
（二）法国的大区政府和加拿大大都会区政府的模式
法国于1972年进行了较为彻底的地区性改革，确立了21个具有法律地位的本土行政区，负责地区内的经济和社会发展。所以，在原有的省和市镇层级上，又多设了一级行政区，即大区政府。大区政府肩负经济规划和促进地区经济发展的使命。在经济规划方面，中央要求每一大区政府都要在与中央驻大区专员的协商基础上，制定五年大区发展规划。这一规划将成为国家与大区政府以及大区内各类企业和公共行政部门、非营利部门等订立各种合同性协议的依据。此外，由部长任命共和国专员，代表中央各部领导设在本区的机构，负责国家在本区的利益，保证法律在本区的执行并监督行政管理。所以中央权力下放、大区权力增强的过程是十分有计划和控制的，由于有了共和国专员的协助与监督，转移后大区政府职能的行使效果也有了较大的保障。
加拿大的大都会区政府是在省政府和地方政府之间存在的一级政府，它是由于地区的发展突破了原有地方政府的行政界线，并覆盖了多个相邻行政单元而形成。大都会区政府的决策机构称为董事会，是由各个地方政府选派的代表组成的。大都会区政府对区域整体发展和协调发挥了重要作用。它一方面是为大区的居民提供那些比各地方政府单独提供更为有效、经济的基础设施和公共服务，如大区的供水、交通设施和环境的保护治理，另一方面则是协调跨地区性的区域性事务，通过大区的决策机构来对这些事务进行协商解决，达成各方都满意的方案。大都会区政府中有区域间协商委员会，地方政府通过该委员会就区域发展战略进行充分的协商，达成区域发展战略，最后通过的区域发展战略便成为地区范围内各个地方政府和区域政府都必须遵守的准则，并要求在地方政府的官方规划中得到体现。
（三）日本的多中心城市“分散型网络结构”空间模式与跨行政区域协作
为抑制首都圈的过度发展，缓解东京都过于集中的发展局面，日本在首都圈基本规划中提出了多中心城市“分散型网络结构”空间模式的设想。其战略思路是通过培育、利用业务核心城市，推进广域交通、通信等基础设施的整治改造和都市空间职能的重组，从而改变东京都中心部的单级依存结构，实现以据点城市为中心，彼此相对独立并能方便交流联系从而互相分担城市职能的自立、互补、高密度、水平、分散化网络型区域空间结构。
日本高度重视行政区域的协作，在都市圈规划中提出的措施并未分解到行政单元和具体地区，而是由整个都市圈的成员共同执行。为保证规划的顺利进行，日本还于1956年成立首都圈整备委员会，专门负责首都圈规划事务。该委员会负责审议通过首都圈的规划方案。委员会中包括国会议员、规划涉及区域内的地方行政官员的县知事、市长、县（市）议会议长、企业财团的法人代表、大学教授以及民间自治工会组织代表。国家级政府官员所占比例与大学科研机构所占比例相同，地方行政与地方县市人大常委会所占比例相同。
总结各国政府之间合作的经验，我们可以看出如下特点：
1.中央政府的积极支持。中央政府作为整个国家的管理者，它能为区域经济发展提供宏观的制度环境，建立区域经济发展所必需的外部基础。中央政府对区域经济发展的积极支持，可以从财力上来引导地方政府之间密切合作，并制订相应的区域发展规划，使各地方政府的行政权力统一起来，形成区域经济发展的合力，促进区域经济的快速发展。
2.强有力的组织和领导。为协调区域之间的利益，处理争议和纠纷，解决跨区域公共产品的供给问题，确保协议有效的制订和执行，降低合作成本，必须要建立强有力的组织和管理机构进行统一管理。例如，美国田纳西河流域管理局，法国的大区政府和加拿大大都会区政府以及日本的首都圈整备委员会，其职能是既介入一般区域管理与规划制定，又参与解决最严重的区域问题。
3.相关合作法规和制度的有力保障。地方政府之间合作的顺利实施，离不开地方政府协商制订的相关合作法规和制度。只有形成制度化的合作机制，才能保证地方政府之间合作的延续性和规范性，才能保证各种促进区域经济发展的举措在区域内各地得到有效地贯彻执行。
4.平等协商的运作机制。地方政府之间合作只有建立在平等协商互利合作的基础上，才能为各个地方政府所接受。平等协商的运作机制，使制定出来的区域经济发展规划能兼顾各方利益，增强地方政府合作的积极性，促进区域经济的均衡发展。
从上述分析可以看到，与各国政府之间合作相比，目前我国的地方政府之间合作在合作的组织制度、组织形式和决策执行能力还存在着一些问题，不能达到规范化和制度化的程度，制约了地方政府之间合作的深度和广度，减缓了区域经济发展的速度，还不能使区域经济发展达到最佳状态。因此，要加快区域经济的快速发展，就必须创新地方政府之间合作机制。只有创新了地方政府之间合作机制，才能加深地方政府之间合作的深度，拓展地方政府合作的广度，从而将现行地方政府之间合作机制以外的潜在利益内在化，增加各地方政府之间合作的收益，促进区域经济更快发展。
二、构建我国区域政府之间合作机制的思考
区域政府合作的目的，从根本上说，就是通过行政性力量基于对市场规范的共识，扫除行政壁垒，促进区域内部要素的流动，实现资源的有效配置，最终形成一个统一的地域经济组织，即区域经济共同体。这一合作机制与传统体制下的地区合作与发展不同，它必须是建立在分享共同利益的基础之上的合作行为。在市场经济深入发展和各地方政府利益独立化的制度背景之下，区域内各地方政府之间的合作行为是一种利益驱动下的战略选择，区域政府合作框架必须是基于各地的共同利益之上，并且使区域内的地方政府意识到只有选择合作策略才能增进和分享共同的利益。
因此，基于对共同利益追求的原则，区域间政府合作应加强合作的制度化、规范化，构建多层次的合作组织机构，以降低合作的成本，提高合作的效率；同时，建立科学的地方政府政绩考核体系，深化财税体制改革，完善分税制，构建完善的利益分享和补偿机制，以形成各方多赢的格局，确保区域共同利益的实现。具体来看，完善我国区域政府之间合作机制主要有以下几点：
