“公文”即公务文书的简称。对人们通常所说的公务文书这个概念，有广义和狭义两种理解。广义的公文是指党政机关、企事业单位及社会团体在公务活动中所用的各类文字材料。狭义的公文专指行政公文。
行政公文，是国家行政机关公文的简称，是国家机关、企事业单位、社会团体在处理各种公务中形成的，具有特定格式的各种公务文书的统称。它具有高度的政策性、法定的权威性、作者的法定性、体式的规定性和明显的时效性等特点。
公文按其行文方向，可分为上行文、下行文、平行文。上行文是指下级机关向上级机关呈送的公文，如请示、报告等。下行文是指上级机关向下级机关发送的公文，如命令（令）、决定、通知、通报、批复、意见等。平行文是指向同级机关或不相隶属机关送交的公文，如函等。
有些公文的行文方向并不十分固定，在不同的情况下有不同的归属，如通知、函等。
公文是具有规范格式的文体，从文面到内容，它都有比较固定的格式和结构。《办法》第三章规定：“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。”一般将组成公文的各要素划分为文头、主体、文尾三个部分。置于公文首页红色反线以上的各要素统称文头；置于红色反线（不含）以下至主题词（不含）之间的各要素统称主体；置于主题词以下的各要素统称文尾。
2000年8月24日，国务院办公厅发布了新的《国家行政公文处理办法》（以下简称《办法》），规定公文为十三种：（1）命令；（2）决定；（3）公告；（4）通告；（5）通知；（6）通报；（7）议案；（8）报告；（9）请示；（10）批复；（11）意见；（12）函；（13）会议纪要。
新《办法》吸收了近年来国家行政公文理论研究成果，克服了原有《办法》一些矛盾和缺陷，较好地实现了公文作为“公务活动的重要工具”的职能作用转变，为更好地使国家行政机关公文处理工作规范化、制度化、科学化奠定了基础。
第一节命令（令)议案
一、命令（令）的特点和种类
命令（令）是一种适用于依照有关法律规定发布行政法规和规章，宣布施行重大强制性行政措施，嘉奖有关单位及人员的公文。
命令（令）作为一种指挥性的公文，其发文机构有严格的限制，根据《中华人民共和国宪法》规定，全国人大常务委员会委员长、国家主席、国务院总理、各部部长、各委员会主任和县以上地方人民政府以及其他法定机关的负责人有权发布命令，其他机关不得随意发布。
（一）命令（令）的特点
1.权威性
命令（令）虽然其本身不是法律、法规，但是它们可以作为颁布法律、法规的形式。有些规定重大行政措施的命令（令）和发布行政法规的命令（令），都具有法律的效力，并具有法规的约束作用。
2.强制性
命令（令）一经发布，有关的下级机关或人员都必须无条件地服从和执行，违抗命令（令）或延误执行，都将受到严肃处理甚至严厉惩罚。
3.严肃性
命令（令）的文句简洁而准确，语气坚定而严肃，结构严谨而完整，风格质朴而庄重。
(三)命令（令）的种类
从形式分，命令（令）可以分为带附件和不带附件的两类。
从用途分，命令（令）可以分为发布令、行政令、任免令、嘉奖令、惩戒令等。
1.发布令
发布令用于发布行政法规与规章，赋予所发布的法规、规章以立即生效并予以施行的法定效力。
2.行政令
行政令用于采取重大强制性行政措施，实施行政领导与指挥。如《国务院关于在我国统一实行法定计量单位的命令》、《国务院关于进行第四次全国人口普查登记的命令》。
3.任免令
任免令用于任免事项，是任命或免除政府官员时所颁发的一种命令。
4.嘉奖令
嘉奖令是为嘉奖有功人员而颁发的命令。
二、命令（令）的结构和写法
1.标题
命令（令）的标题，一般由发布机关名称、事由、文种三个要素组成，但发布令与任免令的标题，可省略事由，只由发布机关名称（或首长职务）与文种两要素组成。
2.发文字号
发文字号有两种写法：
（1）由机关代字、年份、序号三部分组成；
（2）写令号，标在标题的下面正中处。
3.正文
命令（令）的正文，一般由两部分即“原由”和“使命指挥”组成。“原由”部分写明发布本命令的原因、理由或依据，“使命指挥”部分写明要求下级机关或有关人员必须遵照执行的使命事项。
上面所讲的，是一般的命令（令）的正文结构，有些特殊的命令（令），其正文结构不尽相同。如公布法律、法规的命令（令)，都是带附件的，它强调的是“原由”，而详细内容则安排在附件中，“使命指挥”也体现在附件中。不带附件的命令（令），其令文所强调的是“使命指挥”，而“原由”只是说明发布“使命指挥”的原因、理由和根据。任免令是调整机关人事关系的公文，其正文通常比较简短，有时只需一两句话，就是在“原由”部分交代清楚发布该令的根据，在“使命指挥”部分写明任命某人为某职，或免除某人某职务就可以了。嘉奖令的正文结构，除了有“原由”和“使命指挥”之外，还有一个结尾。在结尾部分，一般要号召大家向被嘉奖的英雄模范人物学习。
4.签署发令人的职务、姓名及发令日期或盖上发布命令的机关印章
撰写命（令），是一个非常严肃的事情，措辞要求十分准确，文句要求非常简明，语气要坚定，言辞要庄严。
三、议案的特点和种类
议案是一种适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项的公文。
议案是指向国家权利机关或立法机关提出的议事原案。在我国，议案是向全国人民代表大会和各级人民代表大会提出的议事原案。
议案的内容主要有以下几个方面：
（1）关于本行政区内执行国家宪法、法律、法令、政策以及上级和本级人民代表大会决议的问题。
（2）关于执行本行政区域的国民经济计划和财政预算、决策的问题。
（3）关于本行政区域的政治、经济、文化教育、科技、卫生体育等方面的重大事项。
（4）关于制订和修改地方性法规的建议。
（5）关于加强本行政区各级政府机关建设的重要建议。
（6）关于广大人民群众迫切需要解决的重大问题以及其他方面的问题。
（一）议案的特点
1.制作主体的法定性
议案的制作主体只能是各级人民政府。国务院各部委、各直属机构和省、直辖市、县、市、市辖区人民政府各工作部门无权提出议案，因而也不使用议案这一文种。
2.内容的特定性
根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，各级人民政府提出议案的内容必须是属于人民代表大会或者人民代表大会常务委员会职权范围内的问题，超出其职权范围的不能作为议案提出。
3.很强的时限性
各级人民政府必须在人民代表大会或者人民代表大会常务委员会举行会议的时候提出议案，会议之后提出的，不能列为议案。
4.语言的简明性
议案一般都要有提请审议事项草案和说明材料，所以议案的正文一般都非常简洁明确，语言高度凝练，只需明确写出要提请审议的事项即可。
（二）议案的种类
1.法律、地方性法规案。提请审议法律案的，如《国务院关于提请审议〈中华人民共和国国家安全法（草案）〉的议案》（国函[1992]196号）；提请审议地方性法规案的，如《××省人民政府关于提请审议〈××省城市规划条例（草案）的议案〉》
2.重大事项案。如《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》（国函[1992]24号）
3.机构变动案。如国务院《关于提请审议修改后的国务院机构改革方案的议案》和《国务院关于提请设立中华人民共和国监察部的议案》
4.批准条约案。如《国务院关于提请审议批准两个国际劳工公约的议案》
5.人事任免案。如《国务院关于提请侯捷等两位同志职务任免的议案》（国函[1991]10号）
6.其他事项案。
四、议案的格式与写法
1.标题
标题通常有两种形式，一种是“发文机关+事由+文种（议案）”，另一种是“事由+文种（议案）”，如国务院《关于提请审议修改后的国务院机构改革的议案》。在议案的标题中，一般都有“提请审议”的字样。议案的标题不应出现“发文机关+文种（议案）”或仅有“议案”的现象，这是不规范的。
2.主送机关
议案的主送机关是固定的，写在标题之下，左起顶格，正文前用全称或规范化简称明确标出同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会的名称。如“全国人民代表大会”、“全国人民代表大会常务委员会”、“省人大”、“市人大”、“县人大”、“省人大常委会”、“市人大常委会”、“县人大常委会”。此外还有两种写法，如“第七届全国人民代表大会第一次会议”、“第七届全国人民代表大会第二次会议主席团”，这种写法使受文单位更清楚明确，也是允许的。
3.正文
这是议案的主体，包括案据、方案和结语三部分。
案据要写明为什么提出议案的事实和道理，要求说明充分的政策依据、法规依据与事实依据。如例文1-5，其案据就是：“为了保护消费者的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”。
方案要写明对所提问题的解决途径和办法，对所审议的事项，应提出具体的措施、办法或建议。对于一些提请审议批准条约、法规的议案，其方案有时只用一句话表达，如例文1-5的方案就是“这个草案已经国务院同意”这么一句话。
结语通常以一句表示祈使的词语结束全文，根据上文内容，可使用“请审议”、“请审议决定”、“现提请审议，并请做出批准的决定”、“现提请审议”、“请予审议”等词句。
4.签署
中华人民共和国国务院组织法第五条规定，国务院向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的议案由总理签署。由此推论，地方各级人民政府向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提出议案时都应由行政首长签署，一般不署政府机关名称。
首长署名前要冠以职务，如“国务院总理×××”、“省长×××”、“市长×××”、“县长×××”、“乡长×××”、“镇长×××”，首长职务和姓名之间要空一格。
5.成文时间
成文时间以行政首长签发的日期为准。日期必须用汉字写明具体的年、月、日。
【例文2-1】
中华人民共和国国务院令
第396号
现公布《国务院关于修改〈国家科学技术奖励条例〉的决定》，自公布之日起施行。
总理温家宝
二〇〇三年十二月二十日
【简析】
这是一则发布令，该命令文句非常简明，语气坚定而严肃，体现了命令的严肃性。
【例文2-2】
中华人民共和国主席令
第四号
《中华人民共和国教育法》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于1998年8月29日通过，现予公布，自1999年1月1日起施行。
中华人民共和国主席江泽民
一九九八年八月二十九日
【简析】
这是一则发布令，颁布了中华人民共和国高等教育法。该命令行文简洁、庄严，概括地说明了颁布的对象、颁布的依据和实施时间，无多余的议论和赘述，突出了命令文体的权威性。
【例文2-3】
中华人民共和国国务院令
第268号
为了适应经济发展的需要，进一步完善我国货币制度，提高人民币的防伪性能，现决定：
一、责成中国人民银行自1999年10月1日起陆续发行第五套人民币。第五套人民币有100元、50元、20元、10元、5元、1元、5角和1角八种面额。
二、第五套人民币与现行人民币的比率为一比一，即第五套人民币1元和现行人民币1元等值，其余类推。
三、第五套人民币发行后，与现行人民币混合流通，具有同等的货币职能。任何单位或个人，均不得以任何理由拒收其中任何一种人民币。
四、第五套人民币各种券别的发行时间，责成中国人民银行陆续公告。
五、凡破坏第五套人民币发行或借发行新版货币之机，扰乱金融秩序者，均依法惩处。对上述违法行为，每个公民均有权向当地人民政府和司法机关检举揭发。
总理朱镕基
一九九九年六月三十日
【简析】
这则行政令以简要的文字写明发布命令的原因、目的，分条列项地写清了具体的行政措施内容及保障执行的方法。全文以说明为主，简要叙述，很少议论，语气严肃肯定，突出了命令文体的权威性、强制性。
【例文2-4】
沈阳市人民政府关于提请审议《沈阳市乡镇企业条例（草案）》的议案
市人民代表大会常务委员会：
为保障乡镇企业的合法权益，规范乡镇企业的行为，促使乡镇企业高效、持续、健康发展，我们经过调查研究，在广泛征询各方面意见的基础上，草拟了《沈阳市乡镇企业条例（草案）》。这个草案经市政府同意，现提请审议。
附件：（略）
沈阳市人民政府市长张荣茂
一九九四年九月九日
【简析】
这是一则提请审议法规、规章的议案。文字简洁，表意明确。
