第10章 转型期失业与就业问题研究(1)

四川省统筹城乡就业战略与对策研究

四川省劳动和社会保障科学研究所 刘爱民

一、对统筹城乡就业的理论认识与探讨

（一）统筹城乡就业的重要性与必要性

统筹城乡就业是贯彻落实“三个代表”重要思想与尊重和保障人权的重要体现。统筹城乡就业可以使城乡居民自由择业和自由选择工作地点，体现公民平等的劳动权利。统筹城乡就业将体现公民获得公平的就业机会，是政府义不容辞的重要职责，也是学习贯彻“三个代表”重要思想的重要体现，对于促进企业改革和发展，维护广大人民群众的根本利益和社会稳定，推动社会进步，实现四川省长治久安具有举足轻重的意义。

统筹城乡就业是树立和落实科学发展观的根本要求，是一种制度创新，是实现劳动力资源优化配置的方式之一。以往城乡分割的就业体制已经越来越不适应改革发展的需要，严重制约了城乡一体化、小城镇发展战略的实施，以及城乡统一大市场的形成，迫切需要改革城乡分割的就业体制，建立适合市场经济要求的城乡统筹的就业新体制，以促进城乡经济的协调发展和小城镇的发展。树立和落实科学发展观，要求在战略思想上变“城乡就业的不均衡发展模式”为“统筹城乡就业发展模式”。

统筹城乡就业是推进“三个转变”，实现新跨越和全面建设小康社会的必然要求。推进“三个转变”就是要实现生产要素市场化配置，统筹城乡就业是推进“三个转变”的必然要求和实现“三个转变”的重要条件，必须切实转变思想观念和管理方式，紧紧围绕大力推进人力资源市场化配置这个核心，着力建立和完善市场就业机制，充分发挥市场对人力资源配置的基础性作用。

（二）统筹城乡就业发展的内涵

统筹城乡就业问题是针对我国在特定历史时期存在的城乡劳动力市场分割、国家在考虑和对待城乡就业关系上一度重城市轻农村、在促进就业方面以城市就业形势稳定作为优先目标，并且在很大程度上以牺牲农村居民的就业权益为代价来维护城市劳动者的就业特权这样一种特定的历史和现实情况提出来的。从狭义的角度来看，统筹城乡就业是本地乡村劳动力和城镇劳动力的统筹。从广义的角度来看，统筹城乡就业的本质是劳动力在城乡间、区域间有序流动和城乡劳动力统一有效的市场化配置。从理论与实践上看，统筹城乡就业就是要打破传统的计划经济体制下形成的利用行政手段将劳动力分割为城镇劳动力和农村劳动力，以及本地劳动力和外来劳动力的就业管理体制和社会保障制度，按照市场经济的要求，承认和实现劳动力择业自由和选择工作地点的自由，赋予他们享受统一社会保障政策的权利，让劳动力受经济规律调节在城乡间、区域间、行业间流动，实现劳动力市场的自由公平竞争。

（三）统筹城乡就业发展的主要任务

政府要对促进城市就业和农村就业统筹考虑，统一规划，统一实施；城乡劳动力市场要逐步实现统一开放；政府要切实履行城乡就业的管理和服务责任，合理分配就业促进的资源，改变过去那种重城市、轻农村，先城市、后农村，先本地、后外地的服务责任格局；要消除劳动力流动的制度性障碍和政策限制，保证城乡劳动者在就业机会、就业能力、就业环境和就业服务方面的公平；建立竞争开放、统一高效的劳动力市场，实现劳动力资源在城乡间和全社会范围内的合理配置；同时，要实现劳动力在产业间、城乡间的合理转移，逐步消除就业结构转变的滞后和偏差。

二、我省城乡统筹就业的基本现状及发展趋势分析

（一）我省统筹城乡就业的基础结构分析

据2003年四川统计年鉴，2002年底我省总人口为8474.5万人。其中，城镇人口达1595.8万人，所占比例为18.83%；农村人口达6878.7万人，所占比例为81.17%。随着经济发展，人口流动加速和城镇化的推进，大量的农村人口将变为城镇人口。据预计，2010年我省城镇人口比例将达到40%，2020年达到50%以上。

2002年四川省劳动力资源总数达5935万人。其中，从业人员为4667.6万人，所占比例为78.65%。城镇从业人数为905.32万人，所占比例从2000年末的18.66%增加到19.4%；农村就业人数为3762.28万人，所占比例为80.6%；农、林、牧、渔业从业人数为2503.26万，占农村从业人数的66.54%。农村就业仍占大头，但城镇就业人数增长势头在加快。从第一产业、第二产业、第三产业就业比重来看，第一产业已由1990年的74.1%下降到2002年的53.9%，第二产业由1990年的13.6%提高到2002年的16.4%，第三产业由1990年的12.3%上升到2002年的29.7%。从中可以看出，农业就业比重在不断下降，第三产业就业比重在不断上升。随着城镇化的加快、第三产业的发展和制造业的快速扩张，到2010年，我省非农产业就业比重有望达到55%以上。

（二）影响我省统筹城乡就业的主要因素分析

城乡就业结构的变化，从世界发展经验来看，它是一个客观规律，主要取决于经济发展水平和工业化的推进。城乡就业结构的变化可以通过城市化水平和非农产业就业比重来体现。城市化水平和非农产业就业比重的由低到高，是城乡就业结构变化的必然趋势。因此，影响我省城市化水平和非农产业就业比重的因素，也就是推动我省城乡就业结构变化和影响四川省统筹城乡就业的主要因素。

1.经济发展水平。世界城市化的实践证明，城市化是经济发展和工业化的产物。长期的经济发展是城市化进程得以持续的动力机制，是影响城市化水平的最主要因素。随着四川省经济的不断发展和人均GDP水平的不断提高，四川省城乡结构也将加快演变，城市化水平会快速提高。

2.工业化及其地域集聚。工业的地域集聚和工业化水平的提高是推进城市化的主要动力。目前成都等地区城市化水平较高，主要是由于工业发展和产业集聚而形成地域集聚，并推动城市快速形成和发展。而其他地区乡镇企业发展呈现“乡乡点火、村村冒烟”的格局，难以形成产业集聚和空间集中，也就难以形成规模经济效应和集聚经济效应，十分不利于城镇化的推进和带动当地经济及就业。当前四川省正处于工业化初期向中期过渡阶段，发展进程明显滞后于全国，省委即将提出加快推进新型工业化的意见，将采取措施加快发展特色产业集群和城市集群，以工业化加速城市化。

3.产业结构调整。四川产业结构还不够合理，第三产业的发展远不充分，并在一定程度上导致了城市化的滞后（反过来，城市化的滞后也严重影响了第三产业的发展）。四川第三产业不发达，实际上大大降低了等量工业资本所提供的就业机会，也大大降低了第三产业吸纳农村富余劳动力的能力，从而限制了农村富余劳动力的进一步转移。

4.城镇户籍管理制度。严格的城乡户籍管理制度，人为阻隔了城乡人口的平等、自由交流。随着城乡经济的日趋融合和大量农村富余劳动力需要转移，改革城镇户籍制度被提到重要历史日程上来，也是社会发展的必然趋势。目前，四川的户籍制度改革正逐步推进和落实。随着户籍制度改革步伐的加快，对农民进城的限制逐步减少直至取消，必将极大地促进四川城市化进程，提高城市化水平，改善城乡结构。

5.城镇就业制度。城镇就业制度也是影响我省统筹城乡就业的重要因素。其表现为：一是同工不同酬。由于某些社会性、制度性因素的歧视作用，从而引起劳动报酬或收入上的悬殊差别，同等劳动不能领取同等报酬。二是行业进入限制。一些地方性规章不仅提高了外来劳动力就业成本，甚至设置政策性壁垒来限制外来劳动力进入。因此，建立公平竞争的、开放的、促进就业的城乡统一劳动力市场，发挥劳动力的资源优势，可以提高企业竞争力和国家竞争力，也有利于提高农民收入和改善城乡结构。

6.城镇教育制度与社会保障制度。由于建立城镇户籍管理制度，相应地也实行了城乡完全不同的教育和社会保障制度，农村户口不能享有城市的教育和社会保障等待遇，因而严重地影响了农村人口向城市的迁移和农村劳动力的转移。

（三）我省统筹城乡就业的外部环境变化趋势分析

1.城市化呈加速推进之势。由于历史和制度因素的影响，我省的城市化严重滞后，与国内平均水平相比，城市化水平滞后20个百分点，滞后程度达到50%。造成我省城市化滞后的原因，除户籍等制度因素外，主要是改革开放以前我国长期推行工业化优先发展（特别是重工业）战略和“非城镇化的工业化”政策，以及改革开放后推行的“离土不离乡、进厂不进城”的农村分散工业的非农化政策。过去的滞后意味着未来发展加速的可能和巨大潜力。目前我省城市化进程也正在进入快速增长的起飞阶段，或者说将呈加速发展之势。近年来在我省各地已兴起推进城市化的高潮，把城市化作为重要的发展战略来制定近期和中期发展目标。我省今年提出坚持工业化与城市化协调发展的基本原则，以大中城市为依托，以都市卫星城和区位优势明显的县城为重点，加快发展特色产业集群和城市集群，以经营城市推动工业化，以工业化加速城市化。城市化率计划2010年达到40%，2020年达到50%以上，进一步缩短与全国平均城市化水平的差距；而全省非农产业就业比重2010年计划达到55%，2020年达到65%以上。随着市场经济体制的完善、户籍制度的改革和大量农村剩余劳动力向城市的转移，我省滞后的城市化进程将出现快速发展的趋势。

城乡一体化发展趋势增强，成都等发达城市呈现城市郊区化。“十一五”期间，成都等大城市将进入高速发展阶段，城乡一体化水平较高，率先呈现城市郊区化。伴随着大城市中心区部分人口和产业向近郊区迁移扩散的郊区化的同时，将会出现大城市吸引外来人口和产业经济活动在近郊区集聚，近郊区较稠密的农村人口迅速向非农产业转移和向城镇居民转化，近郊农村地域快速向城市地域转化的郊区城市化现象。这符合党的十六大报告提出的“城乡联动、城乡统筹”的发展方向，为统筹城乡就业和社会保障的发展创造了条件。

小城镇将呈快速扩张之势。小城镇的发展可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速促进农村第二产业、第三产业的发展，由此大量吸纳农村剩余劳动力，同时又可以缓解大城市人口膨胀的压力。现在全省有5000多个乡镇，如果每个小城镇能够吸纳3000～4000个劳动力，全省就能解决1500万～2000万劳动力就业。近年来四川小城镇数量扩大明显，“十一五”期间，在政策的引导下，小城镇发展还将快速扩张。

2.城乡结构变动的区域不平衡趋势仍将延续。由于受历史、区位和经济发展水平等因素的影响，目前四川盆地地区城市化步伐及城市发展明显快于山地、少数民族和边远地区。在“十一五”期间，四川经济发展的区域不平衡性仍将延续，同时城市化与城市发展也将表现出阶段性的差异。因此，四川统筹城乡就业实际上应兼顾地区之间的差异，形成促进区域就业协调发展的机制，即统筹地区间的就业。这将会使四川区域不平衡增势有所减弱或差距有所缩小，实现四川统筹就业的健康发展。

3.农村人口向城镇人口转移和劳动力流动规模呈扩大趋势。人口向城市集聚与生产力的空间集聚是人类社会不断向前发展和城市化过程的必然趋势。“十一五”期间，随着四川城市化的加速推进，必然是农村人口向城市人口的加快转移。农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势，也是工业化和现代化的重要推动力量。据统计，在1978～1995年GDP平均年增长9.4个百分点中，农村劳动力转移到工业、服务业就贡献了1个百分点。而有关研究结论认为，在今后的30年，如果迁移障碍被逐渐拆除，劳动力部门间转移可以对年均增长率贡献2～3个百分点。截止2001年，四川农村劳动力转移1260万人，其中跨省输出560万人。在城市化的各种体制障碍一时很难消除的背景下，大规模的候鸟式的农村劳动力流动，仍是四川农村劳动力从农村向城市转移的特殊方式。截止2000年四川农村劳动力达3870万人，富余劳动力总量约为2300万人，按已经转移1000万人计，四川仍有1300万人的农村富余劳动力需要转移，占目前全国富余劳动力总量1.5亿的3%，“十一五”期间，这种劳动力流动规模将呈扩大趋势。