8.统一全市失地农民安置办法。失地农民的安置补偿办法，不同地方有不同的标准，造成安置补偿标准差别很大，多的在1.5万元左右，少的只有5000元左右，造成被安置对象的相互攀比和留下一些社会不稳定的隐患。应当尽可能统一征地安置补偿标准，可视不同的经济情况和离城镇的远近，给予不同的补偿，其他不得另立标准。
9.做到审批用地与安置计划“两落实”。一些地方先征地，后安置，土地征用到手后，对失地农民的安置就不积极了，造成了部分失地农民长期安置不落实的情况。为此，要建立审批用地和审批安置计划同时进行的制度。凡是没有可操作的安置计划，不得批准用地，进一步强化对失地农民安置工作落到实处。
10.建立保护耕地，节约用地机制，鼓励农民发展种植业、养殖业。随着农产品价格的上扬，当前一些失地农民对土地留恋的情绪加重，他们特别想念过去那种亦工亦农、穿吃不穷的日子。他们这些人过去大多生活在城市周边，家里既有工做，又有地种，养些家畜，种些蔬菜，生活相对富有。而今变成城市人了，就业困难，社会保障没有，当年得到的安置补偿金也所剩无几，难免产生悲观恋旧情绪。因此，我们应当尽量减少农民失地失业，国家应从法律上考虑如何控制占用耕地问题。同时，提倡鼓励新开垦土地，让愿意从事种植业的失业农民有地可种。
11.要坚持科学发展观，利用好土地资源发展生产力。首先，要认清我国土地资源的严重性。20世纪美国人布朗提出的“谁来养活中国”的问题，现又被有社会责任感的专家学者提了出来。我们的国土资源可利用总量、人均水平与世界相比，均不占优势，全社会要深刻认识到土地是社会发展的重要保证，是实现全面建设小康社会目标的重要支撑。其次，土地属国家所有，但不属于哪一级政府所有，要彻底解决政府对属地使用的随意性。比如说，为了吸引外来资金发展经济，有的地方任凭商家圈地数百亩，有的把土地廉价出让给外来投资者。这样既浪费了土地资源，又带来了失地农民的若干社会问题，因此，一定要处理好招商引资与节约用地的关系，招商引资与安置好失地农民的关系。第三，对投资新上项目要优选，对一些盲目投资、低水平重复建设的项目，土地资源耗费大的项目，不能批准。第四，要根除那些片面的，以耗费土地资源为代价的发展经济的错误观念。第五，要严格控制形象工程，政绩工程，对搞开发区、广场、旅游观光项目要严格把关，严厉打击炒地皮发财的奸商行为。
建立四川省德阳市失地农民社会保障制度的思考
四川省德阳市劳动和社会保障局 肖小甫 杜安民
对农民而言，失去土地就意味着失去了重要的收入来源，同时也意味着失去了重要的生活保障。由于长期忽视农民本应享有的基本的社会保障权利，造成了现行土地征用制度和安置补偿方式不尽合理，使失地农民的生存面临着极大的威胁。党的十六届四中全会提出了构建“和谐社会”的宏伟目标，为失地农民提供适度的社会保障替代模式，充分发挥社会保障在经济发展和社会稳定方面的“稳定器”、“安全网”作用，是坚持以人为本、构建社会主义“和谐社会”和落实科学发展观的具体体现。本文针对德阳失地农民现状和德阳经济发展水平，就如何解决失地农民的社会保障问题提出以下思考分析和对策建议。
一、德阳失地农民的社会保障现状
按照征地安置办法，德阳失地农民的社会保障状况可从1992年以前的安置就业阶段和1992年以后的货币补偿阶段来进行分析。
（一）安置就业阶段
1992年以前，在计划经济条件下，政府解决失地农民社会保障问题的主要措施就是安置就业。据不完全统计，这期间全市征地安置的失地农民约14500人。按照谁征地谁负责安置就业的原则，在14500名征地农转非人员中，有7200人由征地单位负责安置了就业，有1342名政府统征地农转非人员由劳动部门用招工指标安置就业或兴建劳动服务企业组织起来就业，还有5958名超过或未达到就业年龄，以及不符合招工条件的弱病残人员，由征地单位或委托就业服务机构按月发放基本生活费。总的来看，由于安置就业的生活保障比农民的保障程度高，“终身制”、“铁饭碗”的就业制度解决了失地农民的后顾之忧。现在，这批安置就业的农转非人员中，虽然有些已随着国有企业破产改制成了下岗职工，或自谋职业，或在改制后的企业“打工”，但大部分仍有较稳定的工作和生活来源。包括那些下岗后自谋职业的农转非人员，他们过去在公有制企业的工作经历，不仅使他们适应了城市的生活，而且具备了参与市场竞争就业的能力。更重要的是，作为原公有制企业的职工，他们已经成为城市居民，可以享受下岗职工基本生活保障和各项再就业优惠政策；其家庭也可以享受城市居民最低生活保障；到了年老时，他们还有基本养老、基本医疗保障。也就是说，1992年以前安置就业的失地农民，国家和各级政府已经为他们建立了社会保障制度，并将随着我国城镇职工社会保障体系的健全和完善，一同享受城镇职工的社会保障待遇。
（二）货币补偿阶段
1992年以来，随着我国市场经济体制的确立，企业用工自主，劳动者与用人单位相互选择，政府已不能强行把失地农民无条件的安置进企业。这期间，我市安置失地农民的主要办法是发给一次性征地补偿费，或按月发放基本生活费，只有极个别的企业征地时安置了部分人员就业。据市国土局调查统计，这期间全市征地应安置的失地农民共计71342人，仅有1130人被征地企业安置就业（主要是1992～1994年转轨期间安置的），占16%，其余84%的失地农民都是以货币安置的方式一次性了断了与土地的关系。
以货币补偿办法安置失地农民，仅从土地收益补偿方面考虑了失地农民的眼前利益，没有考虑他们失去土地后的就业和将来的生活来源及社会保障等长远问题。失地农民、尤其是征地农转非人员拿到手中的安置补偿费成了他们的终身依靠。就目前的安置补偿标准来看，安置费没有解决他们的社会保障问题，绝大多数失地农民不可能在短时间内用安置费寻求到经营项目和就业门路。失地初期，他们只能依靠数量有限的安置费来维持生活，有的以出租房屋的租金补贴部分家用，也有的靠卖小菜、副食等小生意勉强维持生计。随着时间的推移，安置费用完后，实现就业和纳入社会保障就成了失地农民、尤其是征地农转非人员的最大企盼和愿望。如果不能从长计议解决好失地农民的社会保障问题，许多失地农民就必然成为新的城市贫民，从而为城市的健康协调发展留下严重的社会问题。因此，促进和帮助失地农民实现再就业，将他们纳入城镇社会保障覆盖范围，从根本上解决他们长期的基本生活保障问题，对维护失地农民的权益和社会稳定，推进城市化进程和全面建设小康社会，促进经济社会的可持续发展，都是十分重要的。
二、解决失地农民社会保障问题的基本思路
（一）改变单一的货币补偿安置办法
土地作为农民的基本生活保障来源，一旦失去，就失去了依靠，仅靠一次性经济补偿是不能解决失地农民一身的基本生活问题的。许多失地农民宁愿按月领取有限的基本生活费，也不愿一次性领取安置补偿金，其根本原因就是一次性安置补偿金是有限的，一旦用完，就会危及他们的基本生活。因此，对失地农民的安置要着眼于长远生计，要在目前安置、补偿政策的框架内，按照土地换保障的思路，将失地农民纳入城镇社会保障体系，实行鼓励就业的措施，调整安置、补偿办法和标准，统筹考虑就业补助、基本生活费保障和养老、医疗等社会保障问题，将安置补偿金用活、用好。
（二）增加征地安置补偿的内容
土地是农民参与社会发展、分享经济成果、规避各种社会风险的唯一途径和最后一道安全网。在对土地进行补偿评估时，要充分考虑土地对农民所具有的多种保障功能，要按照被征用土地的用途进行补偿，充分考虑土地财产性质及其经济属性。除了按现行市场价对土地进行评估外，还要考虑土地的潜在收益、未来土地增值以及农民因失去土地后的其他各项间接损失（如就业、住宅、基本生活及养老保障等的丧失）。要通过增加补偿内容来提高补偿水平，最大限度地保护失地农民的利益，改变目前土地转让收益与安置补偿悬殊过大、对失地农民补偿偏低的状况。要考虑失地农民的长远生计，采取鼓励措施，尽量安置失地农民就业，不能安置就业的，其补偿标准中，要包括自谋职业补助、养老和医疗保险补偿的内容。
（三）确定社会保障的主要对象
失地农民可分为完全失去土地后按政策规定转为非农业人口的农转非人员和征用土地后的部分失地农民。部分失去土地的农民，一部分滞留在农村，一部分在外地或本地打工。部分失地农民和进城务工的农民工，相对完全失地无业的征地农转非人员来看，在农村还有部分土地可作为基本生活的保障和退路。对进城务工的农民工，要通过所在务工的企事业单位为其办理社会保险；对仍滞留在土地上的失地农民，要通过完善农村养老保险制度，用土地补偿金、集体积累和个人适当缴费的办法建立农村养老保险制度，有条件的（如土地补偿金较多或农村经济较发达的地区）也可以纳入城镇职工统一的养老保险制度。同时，继续稳定农村土地承包关系，并赋予其出租、入股、抵押等权力，允许其以土地抵押或入股所取得的租金、红利收入支付社会保障费用，发挥剩余土地对部分失地农民的基本保障作用，从而把解决社会保障问题的重点放在完全失去土地的征地农转非人员身上。
（四）纳入现行城镇社会保障制度范围
作为国家西部的一个重工业城市，社会保障的历史负担本来就很重，仅靠自身财力和土地收益来单独为失地农民建立社会保障制度，以求解决他们一身的基本生活保障是不现实的。必须将失地农民、尤其是征地农转非人员的社会保障问题纳入现行城镇统一的社会保障制度框架，才能从根本上既解决失地农民的后顾之忧，又不会给地方政府增加财政负担，也避免单独运行给今后带来保障资金严重短缺的问题，还便于与国家的统一政策相衔接。
（五）适度确定社会保障的水平
以土地换保障，是解决失地农民社会保障问题的基本思路。但是，土地换保障的水平必须与土地收益相结合，充分考虑土地收益与经济发展的关系。如果保障水平确定不合适，所需资金完全由征地单位来承担，必然增大土地利用成本，影响招商引资战略，形成西部开发中的高地效应，影响资金投入和经济建设，制约城市化进程。解决失地农民的社会保障问题也不可能完全依靠地方政府大量投入资金，因为地方财力也是极为有限的。因此，解决失地农民的社会保障问题，应充分考虑地方政府的承受能力和土地收益情况，统筹兼顾经济建设、社会发展和城乡居民基本生活水平需要，合理确定社会保障的水平。同时，允许各地在保障水平上有适度差异，不搞一刀切。
三、解决失地农民社会保障问题的具体办法建议
（一）针对不同情况，分类建立社会保险制度
具体操作办法，可根据征地时安置就业和未安置就业、新征地农转非和过去征地农转非人员的不同情况分类处理。
1.征地时已安置就业的农转非人员。无论是过去征地还是今后新征地时，对已安置就业的农转非人员，安置就业的单位都必须按照国家现行规定为其办理社会保险，符合条件时享受有关社会保险待遇。农转非人员离开安置单位自谋职业或被新的用工单位招用就业后，应按国家现行规定接续社会保险关系。
2.征地时未安置就业的农转非人员，可分别按照“土地换社保，政府给补贴”（适用于今后新征地农转非人员）和“自愿缴费进社保，政府适当给补助”（适用于过去已征地农转非人员）的原则为其建立基本养老保险和基本医疗保险制度。
（l）过去征地农转非人员中现男年满60周岁以上、女年满55周岁以上的，由本人按最低缴费标准一次性缴纳当年的基本养老保险费和住院医疗统筹金后，给予不超过实际缴费金额50%的社保费补助（具体补助比例由各地根据当时安置补偿情况确定）。
（2）土地征用后农转非时男年满18周岁现不满60周岁、女年满18周岁现不满55周岁的，在本人按年缴费后，分年给予不超过当年最低缴费标准20%～40%的基本养老保险、基本医疗保险费补助。新征地农转非人员另按年龄给予一定标准的就业补助金。
（3）新征地农转非人员，征地时男年满60周岁以上、女年满55周岁以上，不再发给安置费，由征地部门或征地单位一次性全额缴纳当年的基本养老保险费和住院医疗费统筹金。
征地农转非人员参加养老保险后，从办理退休手续的次月起，由社会保险机构按个体劳动者养老金计发办法按月发给基本养老金，并从次年起随企业退休人员享受养老金调整待遇。征地农转非人员参加住院医疗费用统筹或基本医疗保险后，在缴纳医疗保险费和退休养老期间享受城镇职工医疗保险同等待遇。
